宪政是推动政府企业、经济社会发展的利器-《宪政、法治与经济发展——政治与法律思想论丛》书评

　　宪政概念

　　美国政治家萨托利将宪政的要素概括为: 1 有一部叫做宪法的高级法 ,不管其是否成文; 2 存在司法审查; 3 有一个独立的法官组成的独立的司法机关; 4 存在基本性的正当法律程序; 5 存在有约束力的立法方式上的程序规定 ,可以作为赤裸裸的法律意志进行有效控制机制。路易斯'亨金认为 ,宪政意指'成立的政府要受到宪法的制约 ,而且只能根据其条款来进行统治受制于其限制' 。还有学者认为'宪政是这样一种理想 ,正如它希望通过法治来约束个人 ,并向个人授予权利一样 ,它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。' 美国华盛顿大学教授丹'莱夫也以宪政蕴含的法治要义来阐述宪政 ,认为'宪政意指法律化的政治秩序 ,即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。宪政的出现与约束国家和官员相关。'

　　中国学者提出的不同的观点如下: 学者刘军宁认为:'宪政的本质的确是而且必须是限政。在宪政主义看来 ,不论一个政府的组织形式如何 ,都不得存在不受限制的最高权力。' 学者贺卫方认为 ,宪政大致上是指宪法条文得以在生活的现世中兑现的状态 ,但是以更宽泛的意义上说 ,宪政的要义乃是将一切专横的权力纳入规范轨道的事业 。 价值中国学者崔文华认为 ,宪政就是国家依据体现民主法治精神的宪法进行活动 ,以充分维护和保障公民的权利和自由为目的 ,以科学规范国家权力的运作为保障 ,以宪法精神的充分贯彻为樗的政治形态或政治过程 ,它是由宪法所确认和规定的民主政治法治化的整个过程。简言之 ,就是以宪法来治理国家 ,即所谓'宪法治'。行业专家罗百辉认为，经济的发展离不开政府的支持甚至推动，即政府的存在是经济发展的一个重要条件，比如，模具行业、企业的发展需要政府和协会共同整合、引导，并推动良性健康发展，但政府又常常成为经济发展的最大障碍，所以宪政经济学成为探索市场经济的游戏规则的一门前沿学科。

　　概括来讲就是：以宪法为前提，民主政治为核心，法治为基石，人权保障为目的。

　　宪政约束的政府和企业才是可靠的

　　人们可能会认为，宪政对于保障个人自由和权利是重要的，但对于一个企业乃至国家的发展或许是可有可无的。改革开放以来，我们逐渐认识到法治对于市场经济的重要性，但还没有清醒地意识到宪政对经济发展的重要作用。许多人甚至认为宪法是和实际社会生活没有关系的空头文件。就和保障基本权利一样，宪政对于市场经济建设和可持续发展是不可少的。没有宪政，财产权就得不到充分保障，经济活动自由将受国家的任意干预，中央和地方的财税关系将处于一种失序状态。前些日子韩国CEO卢武铉自杀和深圳市长许宗衡被传双规，说明一切权力，无论其来源是否合法、性质是否正当，都有腐化的可能，都有约束的必要。这种对权力的惕怵正是宪政产生的一个价值基础。因此可以说，宪政的要旨就是限政。

　　值得关注的是，推动中外宪政运动的一支重要的社会力量竟是最具趋利性、讲求营利的商人、企业家。这是为什么？首先，相比其他社会成员，拥有更多资源的商人、企业家一般更具有'为权利而斗争'的权利意识和能力。其次，作为一个国家主要的上税群体，他们对公共服务自然有更高的要求，希望政府是一个以民为本的负责任的政府。更重要的是，商人、企业家基于自身事业安全的需要，极其注重对风险的防范。他们知道，无论多大的民事纷争都不可怕，因为这都可以在法律的框架内解决。真正致命的是政府超越法律、滥用权力的行政侵权，那几乎是无药可救了。因此，只有被宪政约束的政府才是可靠的，只有宪政法治才能给他们提供一个安全的未来、一个稳定的预期。你可以说他们的动机不甚高尚，但结果却于整个社会有利。

　　作为微观经济单位的公司对国家公权力有宪政要求，同样，在中小企业内部，由于存在类似公共权力的架构，而且这种权力腐化的案例并不少见，因此宪政约束同样重要。

　　首先是对公司高管的宪政约束，旨在保护股东的权利。公司的形成，乃是契约的连结。与公司有关的股东、债权人、董事、经理之间存在契约关系。其中包括股东向董事、经理等高级管理人员的一个授权行为'权力由此形成。高管在收入固定的前提下，可能滥用权力寻求正当收入之外的收入(不忠实)或消极怠工(不勤勉)。因此，控制公司高管的代理成本、防止道德风险，对维护公司与股东利益至关重要。宪政技术之一是直接地强化高管的忠实、勤勉义务。比如提高任职标准、排除有不良前科者，限定任期，等等。宪政技术之二是以股东的'权利'约束高管的'权力'，完善股东的权利体系，包括知情权(查账权)、质询权等。

　　其次是对大股东的宪政约束，旨在保护中小股东的利益。鼓励投资、保护投资者的信心是一个社会财富增长的基本途径。但公司的资本多数决原则以及信息等资源的不对称决定了大股东可以轻而易举地掌握公司的控制权，因此保护中小股东的利益意味着必须约束大股东的权力。同样，一方面要强化大股东的责任，防止其进行关联交易、徇私舞弊等，另一方面则需赋予股东查账权、退股权、解散公司诉权等。而查账权、股东代表诉讼等既是对公司高管的约束，亦是对大股东的约束。

　　必需注意的是，公司宪政的目的在于控制高管和大股东的不当行为。但同时为避免抑制其积极性，又须有良好的激励机制，尊重其正当的利益诉求。这在理论上不难，但在公司治理的实践中却是猜想级的难题。

　　宪政推动以企业为主体的经济社会发展

　　最近，中国经济增长的两大引擎─珠江三角洲和长江三角洲两大区域的中小制造企业，遭遇到严重的经营困难，有的面临严重的生存危机。中央高层领导对此高度关注，一段时间以来，多位领导集中到这两个地区调研，寻求解决之道。

　　不可否认，中小企业在国家的经济和社会发展中起着不可替代的作用。一个国家的经济要强大，不仅要有能走向世界的大企业，而且也要有成功的中小企业。经济中并不是每个行业都存在规模经济，在那些并不存在规模经济的商业、服务等行业中，中小企业往往是主体。即使是在规模经济十分重要的制造业中，中小企业为大企业提供的零部件以及相关服务，也是大企业成功的必要条件。有资料显示，中国中小企业的数量占全国企业总数的百分之九十九，中小企业在全国工业总产值和实现利税中的比重分别约为百分之六十和百分之五十。可见，中小企业的健康发展对保持经济持续发展和社会稳定具有重要意义。当然，这也是中国走向宪政必须具备的经济和社会基础。但我们更应该看到，发展中小企业还具有直接的宪政意义。

　　在保障人权方面，中小企业是以劳动密集型技术为主，是就业的主渠道。通过中小企业，众多公民的就业权得以实现和保障。在一些发达国家，在中小企业就业的人数占就业人口的70%- 80%.中小企业对解决文化、技术低的人口的就业作用更为突出。在我国，中小企业提供的就业岗位也已占到全国城镇就业总数的百分之七十五左右，国有企业下岗失业人员百分之八十在中小企业实现了再就业，农民工相当大一部分在中小企业务工，一些高校毕业生也开始把中小企业作为就业的重要渠道。同时，中小企业的团体生活和工作方式以及纠纷解决方式，也增强了公民的权利意识，激发了他们权利保护的积极性。

　　在发展民主方面，众多公民正是在中小企业的'熔炉'中陶冶了民主的性情，参与了民主的实践。我国最基层的公民，只有直接参与到团体生活中，才能逐渐培养出民主的意识。按照参与民主理论代表人佩特曼的观点，公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，中小企业正很好提供了这样的民主实践场所。可以说，中小企业是中国实现基层民主的关键场域。

　　在推进法治方面，中小企业的管理也让很多公民学会了在'陌生人社会'中遵守规则、照章办事，增强了守法自觉性。同时，中小企业能否实现与国有大型企业平等竞争，能否平等参与公共决策乃至立法，其本身能否自觉守法、监督法律实施都直接影响到法治的进程。

　　总之，中小企业既是参与中国宪政的重要主体，也是培育中国宪政文化、推动中国宪政实践的重要场所，发展中小企业的宪政意义不应被忽视。