土地制度改革的各国经验——董栓成《中国农村土地制度改革路径优化》札记之一-《中国农村土地制度改革路径优化》书评

　　中国的农地制度已经走到了公平与效率抉择的阶段，如何在二者之间找到平衡，各方论述了许多，极端的要求彻底私有化，且不论私有化在中国历史上从来没有真正存在过，更不要说这种推倒重来的做法在实践上更无法做得通。中国就是中国，必须在土地制度历次变革的基础上继续寻找稳步推进的思路，各国走过的历程可以参考。趁着阅读《中国农村土地制度改革路径优化》的机会，通过书中的资料，把各国农地制度改革的概况作个通览。

日本。日本的土地制度在战后已经走过了三个阶段：一是20世纪40年代在美国占领当局领导下的'自耕农'阶段，通过象征性的赎买（基本相当于无偿没收），实现了耕者有其田；二是20世纪60年代的促进'自立经营'阶段，推动农地有序流转，扩大家庭经营规模，提高农地经营效率，增加农民收入，并与城镇居民保持同一收入水平；三是20世纪90年代后的'农业经营体'阶段，想进一步促进耕地向认证经营者集中，使其承担大部分农业经营并稳定持续下去。然而，日本的土地制度改革并没有完全达到目的，规模经营始终无法实现，70%的农户经营规模在1公顷以下，50%的农地集中在1.5公顷以下农户手中；农户的兼业化、劳动者的老龄化、农地经营效率的低下等问题并没有得到有效破解。日本与中国同样人多地少，日本农业的今天有可能就是中国农业的明天，值得认真总结借鉴。

英国。其土地制度变革的路径是著名的'羊吃人'圈地运动，实际上经历了两个阶段：私人圈地运动和议会圈地运动。私人圈地运动规模小、数量少、范围窄，仅限于私人土地；而议会圈地运动，则以议会立法方式，强行圈地和掠夺自耕农，最终让自耕农在产业革命中解体和消失，大部分变为产业工人，小部分成为农场主。英国土地制度的最大启示在于，工业化、城镇化为农业剩余劳动力提供的就业和生活保障机会，使得农地制度变迁得以实施，尽管是强迫的。而中国历朝历代，始终无法化解失地农民问题（即流民）和商业资本疏导问题（无法演变为工业，只能回流农村，加剧土地兼并）两大难题，只能出现中国封建社会独特的历史循环往复。讨论当代问题，更应该认识到，中国土地制度的变迁必须与工业化、城镇化发展相适应。

俄罗斯。由于地多人少（多到让中国农民瞠目结舌的地步），俄罗斯虽然也通过土地私有化实现了农户的家庭经营，可惜效果并不好，估计也是中了教条主义的毒。他们可能看到了中国家庭承包经营的种种好处，也看到了美国家庭农场的种种优势，于是政府不惜与议会斗争多年，终于实施了土地私有化。然而没有想到的结果是，农业生产反而下降了，一些农户还主动把土地交回集体或国家。其中缘由，家庭经营规模过大，生产投入靠农户难以保障，国家支持又严重不够，农户经营举步维艰，改革目的无法实现。

美国。有道是，美国无农民，中国无农场。美国由于历史包袱很轻，没有封建的土地所有制阶段，从一建国开始，土地产权就很清楚，完全的私有化；而且也没有人地矛盾，一路屠杀印第安人而获得经营需要的土地，还从非洲贩运黑奴解决劳动力问题。美国家庭农场的启示是，家庭经营这一农业生产单元，既能适应小农经济，也能适应现代化大农业。但美国不是其他国家可以随便学习的，不能光看美国农业发达，更要思考美国农业为什么会发达。因为美国有数倍于农业从业者的农业服务支持体系从业人员和强大的国家扶持措施，如果一味看到美国家庭农场的种种让人羡慕之处，而看不到其背后的几乎周到得让人叹为观止的支持措施，可能就要吃苦头，俄罗斯恐怕就是一例。

越南。如果要推行私有化的话，不妨先看看越南的情形，其一路步中国后尘推进改革，并在农地制度上比中国更激进一些，农户的土地使用权比中国更加充分，继承、租赁、抵押等权利已有。但实际效果并非完全理想，人地矛盾在人口不断增长的情况下不断加剧，农地制度的执行偏差造成部分农民无耕地可耕种，各省均出现3%-5%的无地农户，部分省无地农户比例更高，贫富分化严重。显然，那种想毕其功于一役的改革思路是不可行的，改革必须适应经济社会发展水平，稳步有序推进。

再回到中国，目前的土地制度已经到了新一轮改革的推进节点，环顾周边国家，农村土地制度的改革还是要从中国的实际出发，在稳定家庭承包经营的基础上，扩大农户土地权利，顺应工业化、城镇化加快推进的趋势，促进农业经营从小农经济向适度规模经营转变。

（二〇一三年二月二十五日）