土地制度改革的名与实 ——董栓成《中国农村土地制度改革路径优化》札记之三-《中国农村土地制度改革路径优化》书评

永佃制的理由

关于现行土地制度改革的声音不绝于耳，有建议完全私有制者，也有建议完全国有化者，不一而足。在系统回顾中国土地制度历史和国外土地变革经验教训后，《中国农村土地制度改革路径优化》一书提出了'永佃制'这一理论最优路径。为了论证这一路径的最优，作者运用了激励理论的委托'代理模型进行了分析，认为当农民拥有对土地的'永佃权'时，农民就会改变当前的消费和积累模式，从而有更大的积极性去实施土地维护性的努力，和家庭联产承包责任制相比是社会最优的，这正是农地改革的目的。基于此，作者还提出中国土地制度改革的长期路径和两大阶段，即第一阶段，家庭联产承包责任制'国有永佃制（半自耕农占有制）；第二阶段，国有永佃制（半自耕农占有制）'家庭经营农场主。

作者进一步乐观地论述到，实行'永佃制'，即国有化下的农户个人土地占有制，就是要在广大农村形成有中国特色的以'半自耕农阶层'占主导地位的农业社会，从而顺利实现传统农业社会向现代农业转变；这是一种有限度的土地私有制，因为，一是耕者有其田，二是规定农地农用，三是明确不得闲置抛荒，四是农户最大土地规模有限制，五是实行单嗣继承制，六是国家征地补偿；这一土地制度的优势是，克服农户的短期行为，促进流转与规模经营，壮大农户的实力，促进农村基层政府职能转变，最终完成政企不分的改革目标；而且，这一制度表面有剥削性，但不是封建社会的特有制度，本身并不具有剥削性。为了更好的证明这一制度的可行，作者甚至提出了'四个是否'的标准，即永佃制是否具有现代价值，最根本的不是看其是否建立在土地私有或公有制基础上，而是看它是否还具有现代的活力，是否能确实保障农民的根本利益，是否有助于农民生活改善、社会稳定、经济发展等。

不仅如此，作者还论证到，'永佃制'会使理性的家庭改变生育观念，从此不把集体土地作为可分享的'蛋糕'，因而生育欲望就会大大降低。

土地制度改革的名与实

对于本书的辛苦论述，我深表同情，但对于论证的结果却无法信服。且不论'永佃制'到底是什么性质，能否实现基层政府职能转变，仅从农地制度改革本身而言，值得讨论之处便不少。

对于农地制度改革而言，核心在权利，农民的土地权利能否得到确认和保障，能否流动和得到合理的补偿，这是农民最为关心的。目前要做的第一步便是确权登记颁证，随后稳步推进流转。但如果通过确权登记颁证做到了家庭承包经营土地权利的明晰和明确，则'永佃制'是否有推行的必要？我一直坚持认为，中国长期的封建社会并没有真正的私有制，在王权大于一切的中国古代，历朝历代的地主大户均遭受着持续不断的严厉打击，从根本上否定了土地的私有。因而，农地制度的改革并不必在名词上过于纠结，核心是权利的确认和利益的保障。

至于书中论述的'永佃制'促进农村生育降低，更应该商榷。在二十年前，可能农民还为了多分一点地而多生多育，但现在情形已经明显不同。土地资源越来越稀缺，如果说为了争夺有限的土地资源，每个农村人更应有超生的欲望，但现实不是这样，近年农村人口生育率下降是不争的现实。这是因为时代变了，土地对于农民的收入和保障功能正在减弱，来自土地的经营收入在农民总收入中的比重不断下降，而长期捆绑在土地上的医疗、社保等社会功能也已经分离，新的农村社会保障体系正在形成，但与人挂钩而不是与地挂钩，农民对于土地的依附程度已经大幅降低。这么多年家庭土地承包关系不变的政策施行，事实上已经形成农村人均土地的不平等，一些农户由于娶妻生子，逐渐人多地少；反之，一些农户特别是女孩多的农户，逐渐人少地多起来，但这样的土地现状并没有引起农民明显的反抗，从侧面也证明土地收入对于农民的重要性在下降。从根本上讲，当前农村土地的非私有化，除过那些城市周边地区，导致农民并没有形成强烈的土地利益预期，大部分农地的流转成本还是比较低的。也正是因为如此，才能在家庭承包经营土地关系不变的基础上，通过土地流转发展规模经营。但这些都不是真正的焦点，对于农地问题的当前焦点不论是政府还是农民，核心在农地的非农转化，因为这里蕴藏着巨大的利益，如何处理好土地收益分配问题是十分重要的现实课题。

总体而言，我以为全书的论述基本局限于农地农用范围，还处在就农地说农地的范畴，论述所依靠的社会背景也今非昔比，对于当前更为激烈的农地非农化问题并没有论述，对于当前剧烈的农村社会变动也没有与时俱进地引入论证，是巨大的遗憾。

更为重要的土地课题

对于庞大的农村土地而言，尽管农地的非农转化问题成为各方关注的焦点，征地问题也一再触动人们敏感的神经，但大部分的农地却面临着公平与效率抉择的更重要、更长远的现实课题。

回顾历史，由于中华帝国的庞大和地域复杂，中央集权下的统治不得不在公平上拼命下功夫以求整体的稳定，至于效率就不得不让位于公平。目前农村土地的问题恰恰面临公平与效率的艰难抉择，以公平论，则规模经营无法兴起，大宗农产品的供给在农村劳动力大量流入城市的背景下形势日趋严峻；以效率论，则规模经营主体对农民可能会有挤出效益，会损害农民利益，也会损害家庭承包经营这一公平的农村基本经营制度。然而，现实是无情的，必须在公平与效率间求得平衡，这就是如何把握城镇化、工业化加速推进的时代潮流，培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体，稳步有序地推进农村土地的相对规模经营，提升农业综合生产能力，提高农产品质量，增加农民收入。

但以中国之大，区域发展很不平衡，推进新型生产经营主体的路径、方法更值得研究，仅仅一个家庭农场的提法就引起了社会激烈的争论，资本下乡更在一些人眼里成为洪水猛兽，如何突破那些理论上的清规戒律，从生产力发展的现实需要出发来研究和回答这些问题，显然是紧迫的。

（二〇一三年四月五日）