土地增值的秘密——贺雪峰《地权的逻辑Ⅱ：地权改革的真相与谬误》札记之二-《地权的逻辑Ⅱ：地权改革的真相与谬误》书评

　　

2012年岁末，一则关于政府征地暴利的新闻再次将征地问题推上风口浪尖。报道说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。如果在《土地管理法》修正案中将征收补偿提高10倍，农民一亩地就能拿到60万的征收补偿。政府征地真的是一本万利吗？真相绝非并非如此，全国土地出让金收入一年不到3万亿，一年全国新增建设用地600万亩左右，则平均一亩的土地出让金收入为50万，如果去除征地成本，真正的收入有多少，何来600万？若再进一步仔细分析，事情更不是征用买卖那么简单。

土地征用为什么会增值？

按照政治经济学的理论，土地本身没有价值，只因为有用而产生地租，小用有小价，大用有大价。地价实质是地租的反映，一般的土地买卖无非是地租基础上的价格计算。土地的增值来自于三大方面：

一是特殊地理区位造成的增值。地是不动产，因而不同地方地价差异很大，距离城市、交通线越近，越值钱，反之则不值钱，至于那些边远山区，地或许根本就卖不出去。这也就是书中讲到的级差地租Ⅰ。城中村的底气就是来源于其优越的地理区位。

二是国家管制造成的资源稀缺增值。由于国家实行严格的土地管理政策，造成土地供应的偏紧，一些城市可能还会特别紧张，于是地价飞涨。在国家实行城乡建设用地指标挂钩后，甚至偏远乡村的建设用地指标也值钱起来。这也就是书中讲到的级差地租Ⅱ。为了土地指标，城市不惜在占补平衡和城乡建设用地指标交换上绞尽脑汁。

三是工业化、城镇化背景下的政府'城市经营'行为。这是最根本的原因，没有工业化、城镇化的快速推进，也就没有建设用地的强大需求，更不会出现土地的巨大增值；而政府的'城市经营'行为，决定了城市的发展方向，也决定了哪些土地会被征用和征用后的最终用途，直接决定了这些土地的价值。

因而，在土地增值的问题上，农民某种程度上只是坐享其成，因而土地增值的收益也应该大部分归于政府，用于全国人民福利事业的改善，这也是作者关于地利共享的基本逻辑，也是论述地权问题的基本理论出发点。

那些土地在征用中增值？

并不所有的土地都会增值，只有会被征用的土地才有增值。所以，今天的农民有相当一部分在坐等被征地，祖祖辈辈守候土地的农民在急功近利的年代也迫不及待了，这简直是一种悲哀。但征用的土地价值也不相同，增值的只是少部分。

首先，公益用地不会增值。城市的扩张必须伴随公共设施的扩张，政府必须建公园，搞绿地，修文化广场，建学校医院养老院等，这是公共服务的基础。被用作此途的征用土地，政府不仅一分钱挣不了，还要贴大头，花大量的钱进行后续的建设。类似的还有交通设施征地，基本是公益性的，也不会增值。

其次，工业用地难以增值。目前的工业用地价格也就是十几万，而征地的成本在十万左右，还要做到'九通一平'，为了招商引资，政府基本上在赔本赚吆喝，唯一的指望就是税收优惠期结束后的税收和带动就业及拉动配套产业。工业用地成本的低廉加上廉价农民工共同支撑了中国制造的迅速崛起。各地招商引资造成的竞相低地价催生了一批在各地流动的'投机企业'，专钻各地招商引资政策的空子。

最后，土地增值集中于商业用途。由于前两种大量用途的建设用地并没有实现应有的增值，最终造成商业用地的综合成本高企，因为其成本包含了工业用地和公益用地的未增值成本在内，而且一般位置好，配套设施完善，能吸引投资，增值空间大，从而水涨船高，但与工业用地、公益用地相比，面积并不大。这就是目前老被拿来说事的政府赚大钱的所谓土地征用。如果真的所有建设用地都能达到如此程度的增值，中国真的就是遍地生金了。

由此可见，能靠卖地致富的农民是极少数的，地域范围也是极小的，能实现增值的农地其实只局限在很小范围内。也就是作者在书中反复提及的，主要集中在大约5%的城市郊区农民，与全国95%的农区农民并无关系。同时，土地增值在不同城市之间也不是均匀分布，那些特大、区域中心大城市与中小城市形成明显的'马太效应'，在特大、区域中心大城市土地财政暴涨的同时，中小城市并没有因土地而增加多少财政，这既有城市规模较小、总体开发不足的问题，更有区位优势不够、在与大城市竞争中处于劣势的根本原因，甚至中小城市还因为发展需要的刚性征地而形成了土地财政包袱，因为征地的成本并不比大城市低多少，但征地后的市场收益却比大城市少很多。这也在客观上反映中国的城镇化进程在某种程度上依然是城市化，县城以下的城镇发展还是太慢，这是一种无奈的现实，更需要国家政策的深度调整与配套措施的跟进。

农村建设用地的价值从哪里来的？

目前流行一种观点，似乎农民的建设用地直接入市，农民就可以省掉中间环节，换来巨大的收益，这只能是一种基于表象的简单判断。事实上，当前农村建设用地的价值依然是城市征地带来的，而不是其自身产生的。

农村建设用地的存在已经不是一天两天，但其价值的突出体现却是近年的事情，何以如此？与一项政策制度的推出有关，即城乡建设用地指标挂钩。在此制度下，地方在城市建设用地不足的情况下必然将目光投向农村。但土地是不可移动的，城市和工厂不可能随意就搬到农村去，其操作办法就是土地指标的置换。城市用相对于农村来说较为可观的价格买下农村建设用地，然后复垦成农地或集中建设压缩用地面积，再用这些指标在城市换取同样面积的城市建设用地指标。如果仅以农村建设用地使用的最终结局看，农村建设用地的购买是赔本的；但若放在城市的角度看，则以较小的成本换来了城市急需的价值不菲的城市建设用地指标，表现上也实现了城市反哺农村，农村也愿意，城市也高兴。但是如果因此就天真的设计着天下的农民都可以将土地资源变成土地资产再变成土地资本，从而让土地资源全盘活起来，让农民一夜富起来，绝对是表面严肃而实质荒唐可笑。

如果还有人不相信农村建设用地增值的秘密，还可以进一步反面论证。一是银行业对待农村建设用地的态度即可见一斑，如果不是置之不理，至少也是极不感兴趣，因为根本没有理想的价值。二是国外农民合作银行的探索，核心就是要解决农村建设用地无法商业化的问题，因为农村建设用地在农村内部的流转相对城市而言并无价值。三是农村内部转让的建设用地权价格十分低廉，典型的就是宅基地的转让，基本是象征性的收取一部分转让的费用。

至于一部分专家想象的，让农村建设用地在农村增值的工业化道路也是难以施行的，因为中国已经全面进入工业品过剩时代，乡镇企业已经缺乏上世纪80年代异军突起的前提条件，注定无法出现新一轮的乡村工业化浪潮。

但这一政策的执行也存在异化，表现在两个方面：一方面把农村建设用地（主要是宅基地）复垦成农地，并不是高标准的良田，存在滥竽充数的问题；另一方面，为了更多的建设用地指标，一些地方不惜逼农民上楼，以节约出更多的建设用地指标置换到城市中去。对于后一类现象，一般的批评只针对其违背了农民的意愿，而没有注意到其背后有铁一般的经济规律，那就是为了换取城市建设用地指标这一根本目的在起作用。

所以，在工业化、城镇化较快推进，农村人口加速流出的情况下，想让农村建设用地入市实现农民的土地增值是非常困难的，缺乏应有的经济规律支撑。

（二〇一三年八月四日）