政治过程中的制度-《重新发现制度：政治的组织基础》书评

　　尽管通读了马奇和奥尔森教授的这本名著，而且有的部分读了两三遍，但平心而论，仍有很多问题不能透彻理解。而且笔者发现，仅读这一本着作没有办法确定它在政治学制度主义研究中的地位和作用到底是什幺，它的重要贡献究竟表现在什幺地方。另一方面，由于这本着作实际上是两位教授近十年学术研究成果和论文的汇集，他们讨论了很多问题，笔者无力把握其内在的逻辑关系和讨论的主线。因此，在读书笔记的写作中，笔者仅对那些自己感到有启发的观点进行了抽取和简要的评述，同时提出了一些深感困惑，需进一步深入研究，理清思路的问题。

　　一

　　随着制度主义（institutionalism）在20世纪80年代的复兴，制度作为人类社会生活中一种内生变量所起的重要作用，重新得到了人们的重视，并被人们以更多的方法从更多的视角进行着分析和研究。制度的作用、制度的人性基础、制度的演进与演进效率、制度中的传统习俗与规则设立、制度与政策制定等问题不断进入经济学、社会学、政治学等学科的研究视野。詹姆斯'马奇（james g. march）和乔汉'奥尔森（johan p. olsen）两位教授著述的《重新发现的制度：政治学的组织基础》（rediscovering institutions: the organizational basis of politics,' 1989）就是将制度变量纳入政治学领域，并研究制度在政治过程中的作用的一部经典性著作。

　　在这部汇集两位教授十余年思想观点和研究成果的著作中，两位教授以十分独特的视角和解释方式，探讨了政治过程中的种种制度以及制度演变中的诸多变量影响和制约。在通读这本着作的过程中，笔者注意到诸多观点及其论证有独到之处，尽管有些思想阐述展开得不是很充分（可能由于这本书是以前一些论文思想的汇集，作者在其它地方可能详尽地论述过）。笔者以为，使读者能够更好地认识现实政治世界的论点包括：

　　（1）' 现实政治现象和政治过程的两个基本维度：即作为理性竞争的政治（交易或博弈过程）' 和作为寻求世俗问题解决（temporal sorting models）的政治（公共政策制定过程－垃圾桶模型〈garbage can models〉）。前者将政治类比化为市场及其组织的交易的过程，每个交易理性的参与者，从自身的利益出发；后者分析了两者如何共同影响着政治生活中的各种行为，而它们又如何被政治领域中的制度规则影响和制约着；

　　（2）' 对50年代政治学理论发展中出现的反制度或忽视制度（组织）的五大倾向作出了总结和归纳：这五大局限性是：背景论（contextualism）、简化论（reductionism）、功利主义（utilitarianism）、工具主义（instrumentalism）、功能主义（functionalism）。正是在对上述传统政治学局限性批判的基础上，两位教授引出了本书的主题，即重新认识并确立了制度在政治生活和政治过程的作用。这应该被看作是两位教授对政治学发展的最大贡献。本文将在第二部分着重评述这个问题。

　　（3）' 政治行动（action）的逻辑前提－赋予行为以某种意义：作为生活一种解释的政治。马奇和奥尔森教授极力反对仅仅将政治看作是一种公共政策过程中的分配性工具，他们强调政治同时也是一种赋予行动以某种价值意义或解释方式的象征和仪式。正是因为有了政治的象征意义，才使政治行动在诸多的价值冲突和稀缺的资源环境中确立了运作的基础和目标，才使得公众的各种认知、价值和偏好进入政治过程，并在公共政策中得以体现。这一思想显然针对着那些以行为主义和实验验证方式研究政治科学，主张价值中立或价值去除的逻辑实证主义方法论。政治的象征性或符号意义意味着，通过对政治生活的诠释，建立起人们对政治行动、政治控制和政治变革的共同文化、价值和愿景，理解集体选择和公共政策的意义；通过政治象征含义的构筑、表达、渗透以及人们组织性的学习，使政治过程的参与者形成共识，从而确立和巩固政治制度的某种秩序。在这种意义上说，政治制度也可以被看作是一个充满了政治含义的结构体系。如书中指出的那样：'借助于（政治象征）含义的形成，政治制度创造了一种解释性的秩序，在这里，政治行为得以被理解，并保证了其连续性。'不难看出，马奇和奥尔森教授十分注重社会文化和价值作为制度一部分的作用。

　　（4）' 有目的的政治制度变迁的基本演进方式：一方面，制度稳定、环境与制度变迁相互之间的适应关系十分复杂，历史自然演进过程的制度筛选并不总是均衡的、最优的或最有效率的。制度变迁既可能是前进的，也可能是后退的。另一方面，政治制度变迁也是一个人们有目的地进行变革的过程，尽管人并非可以无止境地控制或左右制度的变革。在第六部分中，马奇和奥尔森教授描述了人为的政治制度变革的三种基本形态或路径，它们是：寻求稳定的变革模式与进程（六种机制）、寻求不完全稳定的变革模式和进程、寻求激变式的改革模式和进程。借助于这三种路径的区分，两位教授分析了政府采取不同变革模式可能面临的环境、政治制度变革的起源、变革的效力和导致的结果。追溯20世纪最后20年东西方政府进行的一系列政治改革状况，不能不佩服其中一些分类分析的前瞻性和预见性。此外，为了论证制度变革中政府面对的种种问题，两位教授还分别用两章的篇幅，对两组很有特色的案例进行了进一步地分析，其一是以美国为代表的，作为一种特定活动（如机构重组）的制度变革，揭示了这一方面改革的效力限度及其出现的种种利益摩擦；其二是以北欧国家为代表的，作为公共政策的制度变革，阐述了改革中出现新模式与治理主义的取向。

　　（5）' 大众主权（popular sovereignty）下的适宜政治制度的评估标准：区分两种基本政治过程（聚合性政治过程和整合性政治过程）及其内在的行动逻辑，其中综合了两位教授制度主义分析和适当的制度设计的一些基本观点。它将是本文第三部分重点讨论和评述的问题。综上所述，正如罗伯特'达尔教授在原著出版评述中指出的那样：'马奇和奥尔森为（人们）重新理解政治生活中制度的地位提供了一种富有启示性的指南，他们对这一古老课题崭新的研究视角，使得它理所当然地具有了持续的影响力。'

　　二

　　马奇和奥尔森第一次系统地批判传统政治学的主要研究取向，是在1984年他们发表于《美国政治评论》上的成名文章'新制度主义：政治生活中的组织因素'，正是自这里，他们将自己的思想命名'新制度主义'。其中的很多思想被学者们以不同的方式加以引用和论述，还被当代治理主义的倡导者作为其立论的重要依据之一。[3]马奇和奥尔森的新制度主义思想，是在对20世纪50年代以来政治学发展的整体倾向和局限性的基础上建立的。然而，两位教授的制度主义并不是完全回到旧制度主义的分析模式，他们认同旧制度主义理论强调制度在政治体系分析的重要性，但又不像就旧制度主义那样，单纯强调法律结构、价值论和规范性分析，他们的分析框架又加入了行为科学和理性选择等学派的研究成果，即注重个人选择与制度之间的关系。他们认为，结构功能主义、行为主义和理性选择等政治学领域的诸多学派的思想存在着不可克服的局限性，这使它们不能很好地理解和解释现实政治现象。两位教授将20世纪后半叶政治学科研究的问题概括为以下五个方面。所以，彼德斯（b. guy peters）等学者指出，行为主义和理性选择是马奇、奥尔森新制度主义形成的直接背景。这五方面的倾向是：背景论（contextualism）,将政治（制度）看作是社会不可分割的部分而不是独立的。更具体地说，政治学思想在'黑箱'理论和'输入'理论的深刻影响下，将政治制度作为经济增长、阶级结构和社会－经济分层的附属物或背景，正式的政治制度既不能说明社会经济环境，也不能解释公共政策选择的原因，它似乎变得不起什幺作用了。这完全走向了旧制度主义强调国家和法律结构等正式制度的研究范式的反面。马奇和奥尔森教授反对这种极端化，力图重新确立政治制度的重要性。然而，他们不再是简单地复归古典制度主义的国家和形式法律，而是更多地研究社会及社会心理与政治制度之间的相互影响关系。简化论（reductionism），将政治现象看作是个人行为聚合的结果，而主要不是政治中组织结构或适当行为规则的结果。即集体的行动（政策与规则）是有自我利益的个体理性选择的结果，反过来，个体的行为却不受制度规则及其价值影响与制约。政治的中心是无数的个体和个体利益的聚合与讨价还价过程，这样就没有给宏大的制度研究留下任何空间。功利主义（utilitarianism），将政治行动导源于个人利益的精确计算，而主要不是公民对责任和义务的反映。这里功利主义指的是，在估价个人决策可能带来的结果中表现的价值倾向，其目的是为了个人的选择和决定导致个体的利益最大化。但是，一方面由于未来的不确定性，或信息获取成本的高昂性，因此，个人形成确定的选择与决定往往是很困难的；另一方面，由于个人的偏好并不是恒定或不变的，预期难以确定，而决策者的行动选择又较多地依赖于个人主体性（相对主义）的价值倾向。在这种无知的状态下，个体的功利主义选择很难做到完全理性或者获得利益的最大化。故而，对于制度主义者而言，制度规则有助于加强人们的预测性和对未来的确定性。在制度框架下进行的行动，或依照设定的制度标准来采取行动，要比个人的功利主义行为显得更有理性，而这一切也更依赖于人们的责任和义务意识。工具主义（instrumentalism），将政治仅仅视为是权威性价值或资源的配置过程，而忽视它的象征、程序和仪式的意义。换句话说，政治活动只是在公共领域中将政策合法化的一种手段，是达到结果至上的一种操纵性工具。这意味着，行为主义和理性选择的政治学过分地忽视了政治本身具有的符号意义，也可以说是忘却了对政治的象征意义是权力的基础和行动的指示器，而它代表了政治活动的价值理性。这一点很像当代西方马克思主义代表人物哈贝马斯讨论的社会交往过程中符号与仪式的作用问题。[4]功能主义（functionalism），将历史看作是一个达成均衡状态的有效的机制，而不关注制度演进中不适应性与不均衡性发生的可能性。这表现了制度主义学派的历史观与结构功能主义学派的差异：前者认为，历史发展的路径对历史进程的影响作用不大，历史进程具有一定的独立性和选择的偶然性，而且，历史发展的过程并不平坦，其间充满了曲折。历史演进选择既可能是进步的，也可能是倒退或倒错发展的，它完全可能与环境不相适应。而结构功能主义等学派则认为，历史总是从低层次向高层次发展的，这个过程是平衡而自觉适应的，是有效率的。

　　三

　　' 在书中，两位教授较多地使用了二元分类方法来描述现实政治现象和政治学研究的分析模型，其中包括前述的作为理性竞争的政治与作为信息不确定情况下世俗问题解决的政治、作为工具意义的政治和作为象征意义的政治等，使我们以多个视角理解政治制度，可谓是'横看成岭侧成峰，远近高低各不同'。在本书的第七部分，马奇和奥尔森教授还是借助两分法着力地探讨了在民主社会（大众主权）中，适宜的政治制度设计和选择的问题。因此在这里，出现了两个十分关键的术语或概念区分，其一是聚合性的政治过程（aggregative political processes）；其二是整合性的政治过程（integrative political processes）。围绕着这两个核心概念，两位学者阐发了两种政治过程的内在逻辑以及在现实政治社会中的交互影响作用，同时，也将制度分析的一些关键性要素综合地贯穿于两种政治过程的描述中。

　　第一，两种政治过程反映了人类行动两种内在的基本逻辑，而且它们在政治过程中是共同发挥作用的。聚合性政治过程和整合性政治过程与社会组织中两个对立的观念相联系，前者的基础是契约性，后者的基础是社群性。在聚合的政治过程中，'人民'被假定为当前有资格成为公民的每一个个体的集合；他们的利益是通过那些追逐自己利益的人们在讨价还价或追逐竞选中，以多数人同意的决策规则来表达的；聚合性政治过程的秩序基础是理性和交易。在整合性政治过程中，'人民'被假定为是一个从历史走向未来的群体；他们的利益是通过有思维推理能力的公民和规则制定者们的慎思，通过寻求社会普遍福利来表达的；整合性政治过程的秩序基础是历史、义务和推理。在聚合性政治过程中，领导者的角色是各种利益结合的经纪人；在整合性政治过程中，领导人的角色是社会传统、未来需求和教育公民的信托人。聚合性理论强调即时回应于当前的公民利益，崇尚多数人同意规则，它将公共政策和资源分配看作是政治过程的最高结果；整合性理论强调较为缓慢的制度适应过程，它将多数人规则放在权利和制度规范的框架内考虑，它将体制的发展、目的的分享和信任看作是最高结果。与理性交换理论相联系的是，聚合性政治过程主要关注激励性制度的兼容性问题，它强调激励对称和监控（如委托－代理问题等）；与思维推理和义务观念相联系的是，整合性政治过程主要关注官员和职业者的诚实问题，它强调信任和行政义务的伦理。

　　第二，两种政治过程区别的核心来源于对'权利'概念内涵认识的差异和行动逻辑的不同。在马奇和奥尔森看来，两种政治过程区别的根源来自于它们对'权利'的不同认识。他们指出，对于那些将政治过程看作是理性个人利益集合过程的人来说，权利是以功利主义的判断标准评判的。也就是说，公民主权的权利是被作为民主制度的促进物来看待的，它是达成政治交易的工具，它服务于政治过程的利益追逐。因此，在这里，权利不再是一种价值，而变成了一种工具。马奇比喻道：'就如同美德和爱一样，当它们只是服务于其它价值而不是自身的时候，它们也就失去了其本质的特征。'对那些将政治过程视为经由慎思获得共同利益的人来说，权利则是政治制度的基本价值环境，它先于，也独立于政治。这意味着，权利是社会契约所赋予的'自然'权利，它代表着社会信仰结构的主要方面，并形成为社会的基本价值体系。权利的本质特征是：权利的不可侵犯性、权利的不可分割性、权利通过解释而不是立法得以变化，而且权利扩展到了公民生活的经济领域和社会领域。权利也是承担的义务，它限制私人利益和价值的实现，并赋予政治制度以意义与秩序。换句话说，其它价值不能被用作否认权利价值的合法的依据。此外，马奇和奥尔森教授还分析道，聚合性政治过程和整合性政治过程的不同，还基于它们奉行着不同的行动逻辑。前者是受交换逻辑引导，而后者是受统一体逻辑的引导。整合性的政治过程更加强调解决人们相互冲突的利益的方式是人们的慎思和权威性的决定。因此，它不依赖于人们的讨价还价，而是依赖于人们的相互理解、认同、分享偏好、集体意愿、相互信任和同情心等美德。它更期望人们相互融合和彼此对话的方式，而不是对立和权利让予。在这里，受过公民资格培养的人们会将贡献于公共利益看作是一种公共道德和公共目的。第三，对两种政治过程或制度设计评估的基本标准选择不同。马奇和奥尔森教授为两种政治过程选择了不同的评价标准。在聚合性的政治过程中，评估其制度设计的主要标准是效率、偏好和天赋。效率意味着，在利益聚合过程中，制度规则的确立是否有助于自愿交换的双方得到满足，即能否实现帕累托最优。偏好则是指，自愿参与交易的参加者是否存在适应聚合过程的偏好，即所有参与者是否同意一套聚合过程的宪政规则，参与者是否确切地适合于通过自愿交易这样的聚合过程实现偏好，所有参与者是否可以宽容和忍耐。天赋则包括个人初始状态下的所有物，如权利、资源和权威等。在聚合的政治过程里，天赋被合理、适当地考虑和分配了吗？在整合性的政治过程中，评估其制度设计的主要标准是能力（资格）和诚实。能力意味着，一种政治制度是否使用、发展或强化了共同体人民的知识能力和智能能力，使他们能够通过慎思判断问题，选择代表和思考公共政策。而诚实是指，一种政治制度是否能够保证参与者按照公共利益的指向行动，并保证不致腐化蜕变为个人自私的利益。似乎是对自己提出的问题交待答案，两位教授同时也注意到，两种政治过程的制度安排都不能完美地实现上述标准，聚合性政治过程最大的缺陷是无法通过个人自愿的交易，解决与偏好和天赋相关的问题；而整合性政治过程最大的缺陷则表现为没有办法保证制度必须的诚实、能力和慎思智能。正是由于这些缺陷的存在，政治制度的设计要融合两种政治过程的作用；也正是由于制度缺陷的存在，历史发展和制度变迁的过程表现出了明显的循环性和交替性。其实，两位教授的上述一番论述，我们并不陌生。实际上他们借助于两种利益的整合方式，讨论了人类面对自身生活困境而提出的基本而古老的话题：制度（法律规则）和美德（冷静慎思、同情心、智能），究竟它们怎样影响着人类的生活，而它们又是怎样相互影响的？记得不久前，读到《读书》最近刊载的一篇札记，题为《道德情操》。

　　文中记述了作者在读亚当'斯密另一部巨著《道德情操论》后的感慨：为什幺亚当'斯密这样一个一贯倡导个人的自利行为通过市场经济规则来实现人类整体最大福祉的学术大家，在写作《国富论》的同时，又写作了《道德情操论》，来赞美人类道德和同情心的力量，期望人类有冷静慎思的能力，而不仅仅受自利的驱动。人类的自利行为一方面要靠法律、正义等制度规则的调整，但仅有制度，社会就会变成一部刻板、毫无生气的、冷冰冰的机器，因此，人类生活还必须靠美德、同情心来维系，这样的社会才有色彩。在斯密看来，制度规则的建立与美德的张扬是不矛盾的，制度需要道德去润滑和内化，道德准则对于以个人为中心的交换过程的作用更是举足轻重。

　　读这部分内容，笔者有同样的感受。对马奇和奥尔森教授来说，要寻求和设计他们的'恰当性'（appropriateness）制度，仅靠确立个人交易和牟利规则，或仅靠人们对共同善追求的道德约束，都是远远不够的。人们必须将设立的规则与人类的美德有机结合在一起，才能保证效率、天赋、权利等冲突价值的均衡和实现。从这一点出发，两位教授更加强调建立组织共同规范、解释符号和'恰当'价值体系的重要性，并将教育功能及其意义提升成为构建制度规范的一个主要手段。

　　当代'制度主义'的'制度'指究竟指的是什幺？换句话说，制度主义对制度的内涵和外延做了哪些界定和理解，本书的副标题为什幺叫做'政治学的组织基础'，马奇教授是怎样看待制度概念的？即组织与制度的关系或彼此包容性是什幺？哪些标准可以用于判定制度主义的边界？这些问题都是笔者在阅读本书的过程中感到十分困惑的，也是迫切想获知各种分析取向的部分。为了能够获得解释上述问题的思路，笔者又阅读、参考了彼德斯（b.guy peters）的著作《政治科学的制度理论》，从中笔者获得了一些启发：首先，丛观全书，笔者认为，马奇和奥尔森教授'新制度主义'研究范式中的'制度'，包含了两个层次的基本内涵。其一，制度指的是影响和约束人们行为的规范、规则、惯例的集合体，而不仅仅是旧制度主义所指的一套正式的结构。这一界定与制度经济学中诺斯对制度的定义（正式的制度和非正式的制度）[8]十分相似；其二，马奇和奥尔森教授所指的制度还包含着组织就是一套规则链和共同规范的思想。换句话说，马奇和奥尔森教授认为，组织是至关重要的规则建构载体。政治行为者采取的行动会反映出与他们联系更为密切的组织的准则，原因是个人不是原子式的个人，而是存在于与其它人或组织团体的一系列复杂的关系中，这种关系会塑造个人的偏好，因此，组织及规则在定义个人的行为方面是十分重要的。出于这一点，西方的政治学界又将马奇和奥尔森教授的新制度主义称为'规范的制度主义'，[9]以区别于其它政治学制度主义流派的思想。其次，政治学制度主义的基本标志。很多学者将自己的思想称为是制度主义的，但是制度主义学派究竟有什幺标准界分呢？彼德斯归纳了包括马奇、奥尔森'规范制度主义'在内的制度主义研究具有的共同特征：

　　（1）制度主义最重要方面在于强调国家和社会的组织特征。这种组织既可以是正式的，也可以是非正式的。它超越了个体，使个体处于某种模式化的相互作用之中；

　　（2）制度具有一定的稳定性，据此可以预测人们的行为；

　　（3）制度的约束力影响着个体的行为；（4）制度拥有一些共同的价值取向和符号象征。最后，新制度主义解释上的局限性。

　　笔者认为最基本的一点是，在马奇和奥尔森教授的描述中，看不出他们对人类行为假设的清晰的解释，对个人行动的逻辑和偏好的分析也比较模糊，因此，很难理解他们讨论问题的前提是什幺。此外，一些论证还有相互矛盾之嫌。例如，回应于行为主义和理性选择原子式的个人主义分析，显然，他们更认同制度规则在个人之先，制度塑造个人的偏好和选择，个人的行为和决定权变得次要而无足轻重了。但同时，很多研究又不自觉地以个人作为元分析对象。这就使人产生一些疑惑，个人及其行为对于制度而言究竟有没有自主性？从什幺意义上来判断个人行为的价值呢？

　　孙柏瑛