' 在迄今为止的人类历史上，还没有一个国家能够象今天的美国一样强大。历史上的古罗马帝国，元帝国虽然也统治了几乎整个的欧亚大陆，但其统治不但时间短暂，而且多是建立在军事基础上的武力征服。大英帝国虽然号称'日不落'帝国，但无论当时英国的经济总量、军事势力还是对国际局势的掌控能力都无法和今天的美国相提并论。我这样说绝不是长他人威风灭自己志气的崇洋迷外。美国没有殖民地，但却在世界多个国家驻有军队；美国没有逼迫其他国家签订不平等条约，但通过美元和全球化这两大利器却剥削着那么多的国家和人民；美国倡导和平与发展，但却动辄打着人权的旗号，手执联合国的'圣旨'对冒犯自己的主权国家发动军事攻击。美国强大的原因非常多，可以说在历史、地理，制度、人才、资源等方面的占尽了全部优势。'
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然而，即使象美国这样势力强大的国家，既要维系本土的安全和经济利益，又要在全世界范围内按照美国的价值观和意识形态甄别敌友，并时时提放甚至随时打击可能会挑战自身霸权地位的新兴力量。要做到这一切，需要的不仅仅是势力，更离不开可统筹全局的对外政策。可见，美国的对外政策虽然是美国的内政，但却影响甚至决定着其他国家的命运。那么，美国的外交政策是如何出台的？在这个过程中，总统、国会、国务院、国家安全委员会、利益集团、舆论媒体、美国民众又是如何的博弈?'
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美国是一个三权分立的联邦制国家，是一个倡导自由平等和创新开放的移民国家，又是一个由军火商、农场主、金融家、犹太族裔等强势集团左右政局的资本主义国家。因此，无论是立法机关对总统与行政机关的监督制约，还是各个州、各个利益集团为追求自身利益最大化对外交政策的不同态度，都注定了每项外交政策背后都有着复杂的利益博弈。但是，美国的对外政策有着明显的层级序列的。美国的安全利益始终置于经济利益和意识形态之上，在这一点上，所有外交政策的参与主体是高度一致的。这既是所有主权国家的共性，更是美国清教徒的宗教文化植入美国国民风格后的结果。美国有党派之争，有利益之争，有制度的监督制约，但美国所有的国民都有一种'美国例外论'和'道德优越感'的情结和传统。挑战美国国家安全，这是所有国民心里无法接受的。在美国遭受安全袭击，或者是安全威胁的时候，一切的决策权都集中到总统的身上，所有机构和全体国民要的只是结果。诸如外交上是推行单边主义还是多边主义，对世界体系是控制还是领导，经济上是全球主义还是孤立主义等这些平时可以尽情讨论的问题在特殊事情都可以搁置一边。因此，在'冷战'时期，美国可以突破意识形态的差异和中国建交。在伊朗伊斯兰势力崛起时，美国可以亲手扶植独裁的萨达姆。同样，在本土遭受'9.11'恐怖袭击后，即使单边主义饱受批评，但小布什总统还是很快就发动了对阿富汗和伊拉克的战争。'
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在对外政策的形成过程中，总统无疑处于核心位置，这是由总统的三重身份决定的。美国总统是国家元首，是政府首脑，也是三军总司令。虽然对外宣战和缔结国家条约的权力在国会，但总统有发动对外军事行动的权力（虽然军事行动有60天的时间限制，但以美国的军事实力和对'北约'的影响力，打击一个小国家60天的时间足矣），此外，国务院有签署行政协议的权力，隶属于总统的国家安全委员会更是总统左右外交政策的一件利器。所以，在对外政策方面，总统的历史非常大的，以至于被称为'帝王总统'。'
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在总统之下，其他行政主体主要是国务院、国家安全委员会、国防部、参谋长联系会议（参联会）、国土安全部（'9.11'之后新设）、中情局等机构。这些机构之间存在着激烈的竞争关系，有些机构内部也存在激烈的竞争关系。近年来，竞争的直接结果就是国务院在影响对外政策方面的权力不断旁落，而国家安全委员会和国防部逐渐成为左右外交政策的核心结构，这一变化更直观的表现就是国家安全顾问、国防部长，甚至参联会主席在影响对外政策方面经常和国务卿分庭抗礼。竞争的另外一个结果就是情报部门的重叠和内耗已经到了无法容忍的地步，美国除了中情局以外，以上结构几乎都设有情报部门，这不仅仅是内耗的问题，而且是对外安全决策的大敌，因此，情报部门的改革势在必行。'
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虽然，美国宪法赋予国会对总统和行政力量无上的监督和制约权，但国会在影响对外政策方面，有实质意义的影响主要是其批准预算的权力，即通过控制'钱袋子'来影响对外政策。至于其他方面的制约非常有限，特别是在比较强势的总统面前，执政党成为国会里的多数派的时候更是如此。即使控制钱袋子的这种权力，有时候也会被总统绕过，因为法律赋予总统一笔不菲的经费预算，很多情况下往往被挪用到对外政策上。我们经常能看到很多议员对行政机关甚至总统的严厉批评，这虽然是一种监督，但这种批评的影响力是微乎其微的。议员的权力来自于他所在州和地区的选民和选票，因此，议员只对自己的选民和选票负责，所以，这种批评很大程度上只是议员履行职责的意思表示而已。'
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除总统、行政机关、立法机关外，族裔游说集团、经济利益集团、舆论媒体、国民也影响着美国的对外政策。据说，在华盛顿的游说集团有三万人之众，主要包括军火商、农场主、银行家等经济压力集团和犹太、阿拉伯、印度、古巴等族裔压力集团。此外，还有各种智库、慈善机构等，他们通过游说、金钱控制等手段，影响舆论媒体和选票，从而影响对外政策。舆论媒体和民众对对外政策的影响也不可小觑。虽然，搞些吸引眼球的话题是全世界媒体的共同爱好，但美国是一个中产阶级十分庞大，社会团体非常健全，宗教信仰高度自由的国家，因此，一项针对总统或者对外政策的调查问卷有时候也可以改变对外政策。'
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虽然，美国的每项对外政策都是由美国总统代表全美国人民对外发出的，但是它的制定过程却是由多方参与，经过充分辩论最后审慎决策的，即每项外交政策都是多种机制、多方主体、多项因素共同作用的产物。同时也要认识到国家安全、经济利益、意识形态在对外政策中的地位是层级鲜明的；总统、行政、立法、利益集团、民众媒体等各个主体、各种因素在不同时期，不同问题上对外交政策的影响力度是有差别的。只有如此，我们才能够冷静分析、区别对待从美国不同主体发出的那些经常自相矛盾的声音，才能够做出比较理性的判断，而不是将自己置身于'阴谋论'的恐惧之下，或者沉溺于糖衣炮弹的幻想之中。'
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