为什么那么多好的政策到了最后却没有起到那么美好的效果？这是《农民的政治》一开篇就提出的问题。作者指出：检视长期以来的农村政策，不论是改革以来还是改革以前，都以从农民利益出发相期许，都强调以为农民谋幸福为目标。但是，农村发展的历史道路和现实境遇却显示，有相同的政策出发点，却往往有大相径庭、大异其趣的政策设计。即便在当下，有诸多初衷美好的体制安排，结果却往往事与愿违，甚至蜕变为加害于民的恶政。
其中原因何在，这是一个殊难解答的问题。作者的基本看法是：在政治的权利格局中，农民作为最大的社会阶层，缺乏应有的位置。在很多的时候，农民本来作为政治服务的对象，却反而成为政治活动的手段，农民本身的幸福与否变得无关紧要。农民陷入这种政治上的困境局面，可以归结为农民本身作为政治力量没有有效进入国家的政治进程。
同时，在实际中还存在一种惠农政策在下面难以落实的现象，可称之为衰减，甚至也面临异化的可能。作者指出，透视20多年来的发展变革，依稀看到，'文件'时代已经晚景凄凉。许多政策文件，上级怎么写，下级怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了；许多规定要求，左一个文件强调右一个文件强调，说了一年又一年，但是问题依然如故，甚至愈演愈烈。现在的文件为什么就作用不大了？作者指出，过去大一统，上边怎么指示，下边基本上怎么贯彻。现在，体制外部，民间力量多姿多彩且蒸蒸日上，各种利益主体在千方百计表达权利主张；体制内不同层级、不同部门之间各有利益诉求，各有利益表达手段，虽然无人公开藐视体制权威，但具体运作中却各怀心思，各展拳脚。于是就形成了所谓的'碎片化的权威体制'。改革的棋局虽然有一种力量在指挥全盘，可运作的逻辑已经演化为一种博弈。在此种情况下，如何改善政策的运行效果，在作者看来，就是要让农民成为改革棋局中强有力的博弈力量，通过张扬农民的权力来推进执行和改善农村治理。
从作者这一番论述，我们就不难理解，近年的中央一号文件为什么没有了当初那样的非凡影响和效果，如何更多的从农民层面来考虑政策的制订，如何发挥农民的作用来推进政策的执行是今后涉农政策必须考虑的现实问题。
（二〇一二年十一月十一日）
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