地权的逻辑和政府的逻辑-《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》书评

　　作者：胡靖

　　贺雪峰教授的新著《地权的逻辑'中国农村土地制度向何处去》，阅后耳目一新。首先，它反映了一种经济学方法上的新精神。贺雪峰长期行走农村基层，有非常丰富的乡村感性认识。在方法上，他深受社会学、人类学的研究方法的影响。故研究目前的热点的农村土地制度问题，也是'先有调查研究才有发言权'。书中诸多崭新的观点，均有足够的案例、实例和清晰的逻辑支持。语言平实流畅，道理娓娓叙来。笔者对此钦佩不已。因为这是一种'归纳法'的研究精神，一种'细推物理'的观察精神，一种费孝通先生的求真精神和毛泽东先生的实践精神。这种方法看是简单，但难度很大。需要仁心、静心、恒心，需要克服调研过程中各种意想不到的困难。

　　但在主流的经济学领域，贺的这种研究的方法和精神一直被弃用。是不屑？是不敢？还是不能？目前主流的经济学研究方法与社会学、人类学还不一样。它基本上是一种书斋里的'演绎法'。其盛行了十多年的所谓的'范式'，就是不做调查，或不做扎实调查、深入调查的'研究方法'，就是一种利用、翻版西方经济学中晦涩的概念、术语、模型，生搬硬套中国的实际问题的'刻舟求剑'的方法。故其成果、结论与建议常常是人云亦云，毫无'创新'可言。但20多年了，好此者仍如过江之鲫。最典型的是一位来自美国耶鲁大学的经济学教授。他每每隔着太平洋，不断在中国的媒体上言之凿凿中国的农地改革应该'私有化'。这位美国先生，在中国的土地上做过田野调查吗？从其发表的很多文章看，没有一个第一手的案例！一位居住在美国的医生，不看患者，不'望闻问切'，就信心满满地开出了处方。而且一再催促患者一定要按此处方服药。这是在干什么呢？

　　所以某些'研究成果'，从其研究的方法、路径就可以大致作出是非、真假、水平的评判。

　　风风火火多年的'成都模式'在全国引起了广泛的关注。其特征之一是'三个集中'，工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。3年多年来，成都的实践顺风顺水，引起了广泛的'赞誉'。成为中国农地'改革'的一个典范。但时间一长，各种问题就慢慢暴露出来。

　　首先，'三个集中'是一种典型的政府行为而非市场行为。尤其是农民向社区集中和土地向规模集中。在市场化改革的今天，本来应该更多地依靠市场'看不见的手'的力量来完成农地资源、农村劳动力资源的配置。如此才能发挥市场'配置资源的基础性作用'。才能避免人为的'瞎指挥'、'瞎折腾'的错误。政府的作用仅限于保障市场的公平性、公正性，和提供必要的、优质的公共管理和公共服务。不能到处插手当'运动员'。这才是市场经济。其实，如果存在足够的市场逻辑，农民也好，农地也好，不用谁教，自然都会'集中'。政府知道'三个集中'好，农民又不是弱智，他们难道就不知道？但是如果不存在足够的市场逻辑，条件不具备，'集中'不起来，政府凭什么要一厢情愿地催促其'集中'呢？因此，成都的这种强势的政府'集中'行为只有一种解释：在GDP和其他政绩工程的利益双驱动下的一种背离市场经济原则的'揠苗助长'。农民、农业、农村，和成都的未来都成为一种追逐'政绩工程'的工具、手段。因此贺雪峰对这种一厢情愿的政府工作模式的担忧和判断有一定道理：'成都实践明显存在乌托邦情绪，实验成功的可能性并不大'（P266）。这是在近几年的一片'赞誉'、一片掌声中，发出的冷静的刺耳的警告。成都市政府请贺雪峰教授考察，不知道是否来真的听得进逆耳之言？

　　2007年，成都成为'全国统筹城乡综合配套改革试验区'之一。这一冠冕堂皇的言辞，其实本身就隐含着巨大的风险和侵害。因为，在现代文明时代，成都的农民、市民都不是政府的试验品！他们是人，是'以人为本'的人。尤其是一直弱势的农民。他们需要的是政府和法律的尊重，而不是高高在上的指手画脚。如果不对此提高警惕，自以为是的政府官员完全可能拿农民来做试验。农民成为了'试验'的'小白鼠'，农民的房舍、土地成为了实验室里的瓶瓶罐罐。试验，自然就有很大的不确定性。一旦失败，农民，这一试验品就会莫名其妙地成为最大的受害者。而官员们，谁该负责，谁又能负责呢？

　　其次是农地的问题。在《中华人民共和国宪法》第十条已经明确规定了农村耕地、宅基地、林地的'集体所有'性质。如果依照法制社会的精神，'集体'才是农地所有附属产权的源泉。也就是说，在法制面前，只有'集体'才有权决定村庄内部的耕地、宅基地和林地的使用方式、流转方式、规模经营。同时也就是说，在没有明确的法律授权背景下，成都市政府根本没有权力以行政手段去推动所谓的'土地向适度规模经营集中'。这应是法制社会下，'改革'的一个基本的认识前提。但主流学者和政府官员常常把'改革'当做'尚方宝剑'。顺之，则要求遵守法律，'建立法制社会'，以束缚民众；逆之，则要强行拆迁，无视《宪法》，'杀出一条血路出来'。这种无法无天的'改革'不知道衍生了多少暴力的悲剧。在农地的性质问题上，逻辑本来非常清晰的'集体所有'被有意与'农民所有'混淆。一些'著名学者'明知故犯、竭力鼓动政府'把农民的土地还给农民'。这是瞒天过海，有意模糊'集体所有'与'农民所有'，并故意使之对立。农地按照《宪法》的精神，本来就不是'农民所有'，何来'还给农民'？而'集体'本身并不排斥'农民所有'。在'集体所有'语义中。农民是'集体'的一个成员。农民并不是直接拥有土地，而是要通过'集体'来行使其成员权，并可以间接支配、管理村庄内部的土地。以达到'1 1＞2'的系统效应。因此，政府通过农地'确权'，鼓励承包户进行农地流转的'改革'，实质上就是一种从外部否定'集体所有'的渐进式'私有化'运动。也就是说，是各级政府在主流学术精英的鼓动下在公然对抗、抛弃《宪法》第十条，教导农民'私有化'。这是中国'改革'的一大现象，可载入历史。对此，贺雪峰看得很清楚。'即使农民有土地权利意识，这也是被我们的政策一再灌输出来的'（P55）。但诡异的是，从1979年以来的历次修宪，均没有动摇'第十条'的全部含义。一方面不敢修改宪法'第十条'，另一方面农地'私有化'的改革却不断深化。这场'温水煮青蛙'的农地'私有化'运动，究竟要达到什么目的？是真正为'三农'吗？不是，从'改革'的过程看，多数农民并未从中真正受益。目前，中国的多数乡村已经陷入严重的凋敝。尤其是在家务农的农民。'私有化'严重阻碍了农地的规模经营，阻碍了农村的建设和发展。贺雪峰观察到'有些农民已经外出多年，他们早已不再务农，但因为他们还是村社的一员，还可以分享承包耕地的权利，因此他们要回之前撂荒的土地，转手又以高价出租出去，而且一租就是10年。'（p55）。'这足以说明'私有化'的消极性非常明显。从长远看，它确实是在损害农民的利益，而非'保护农民的权益'。'从效率上看，在中国农民人数众多、人均耕地狭小的国情下面，更大的土地权利往往意味着农业生产基础条件更难改善，和土地资源配置更加无效率'（P9）。贺雪峰的这一判断道出当下村庄凋敝的一个主要原因。

　　由于农民的不断分化，常年在外务工的农民，既不务农，也不在村庄居住，按照《土地承包法》，已经失去了'村民'的资格。因此，如果'集体'权力与功能正常，就可以依法取消其'承包资格'，收回土地，重新在'集体'内部发包。这哪里是对农民权益的侵犯呢？如此，村庄内部农地的农地流转和规模经营，就可以随着国家工业化、城市化的进展速度，同步发展。'三农'就应该有一个光明的前景。但是，'承包权'的'物权'式'确权'，赋予了这些'非农民'长期而有保障的土地使用权'。这不仅直接冲撞《宪法》第十条，而且由此凭空产生了无穷的'钉子户'。无限大的谈判成本、交易成本导致几乎所有村庄的资源整合完全陷入死结状态。笔者在广东农村的住户调研了7个村庄，都是一片凋敝景象。其中的一个原因，就是农户的'权力'太大，导致'集体'的权力太小。根本无法履行对村庄有效的治理。所以，贺雪峰说'农户更大的土地权利，意味着个体农户有更大的不服从村民组集体的权利，也就意味着个体农户有更大的对抗村民组内大多数农户决定合和利益的能力'（p5）。因此，媒体上振振有词的'保护农民权益'的渐进式私有化，其实给农村带来了深重灾难。有意思的是，这些主导8亿农民命运的'改革者'们，一个也不住在农村。

　　第三，城镇化的步骤一定要与工业化同步。我国长期以来都是城市化滞后，由此导致了农民工每年候鸟式的往返。'有钱没钱，回家过年'。但是，20多年的城市化滞后，并没有带来社会的破坏性震荡。其原因，就是农地的'集体所有'性质和农民工家庭'承包权'的相对稳定。现在的情况有些相反。成都模式，大量动员农民'集中居住'。极有可能否会导致工业化滞后城市化。如果是这样，后果是否也不会具有破坏性呢？贺雪峰也认为'土地流转及规模经营应该是农民转移进入城市后的自然而然的结果，而不能反过来'。（P301）。我国的农民可分类为两类，一是达到退休年龄的农民。这部分农民'集中居住'没有问题。因为他们本身并不需要就业，相反，更需要城市的社会化服务，如医疗服务、商业服务等等。但另一类没有退休的农民，甚至是40岁以下的农民，'集中居住'的问题就很复杂。这类农民中，如果有稳定工作和收入来源，也没有问题。他们和城市居民一样；但没有稳定工作，甚至完全没有工作的'被集中'的农民，他们的收入来源是什么呢？对于这类农民，工业化滞后的问题，就会立即显现出来。如果苦寻工作无果，则这部分城市化的农民就会成为社会的不稳定因素。政府将被迫予以失业保障或最低生活保障，否则他们将一定成为犯罪的源泉。

　　退一步说，即使政府勉力健全失业保障和最低生活保障。但这一没有工作的庞大的青壮年全体，他们干什么？作为一低收入的变相的'食利者'。很可能就是打麻将，游手好闲，无事生非。这又是一个严重的社会问题。

　　所以，城镇化一定要与工业化同步，若即若离，不能滞后，也不能太超前。政府好大喜功，贪快求全，社会就会遗祸无穷。

　　集中居住还有个问题需要解决。就是务农农民的居住地点、方式，与农业生产的矛盾。集中居住，适合于现代产业的专业劳动方式。比如，在珠三角地区的厂房里，一栋大楼里，可以居住数百名农民工。他们统一上班、下班。但是农业由于产缺陷原因，不可能高度专业化。多数农业项目只能是兼业进行。因此，就要求农业劳动者就近农地居住。以利于对瞬息万变的农业生产作出及时的应对。并且，居住地太远，农具搬运也会非常不方便。若'一刀切'地强调规模经营、集中居住，就很可能对农业生产构成根本性的破坏。当然，急于建设'世界现代田园城市'的成都市政府，对于农业，尤其粮食生产遭受到的破坏，也许根本就不在乎。

　　但粮食生产与粮食安全是一个最关键问题。

　　成都模式，无论是'三个集中'，还是'世界现代田园城市'，核心就是农地的'非粮化'和'非农化'。

　　'非粮化'表现为农业结构调整，或农业产业化，或现代农业，或'三高农业'。反正是粮食生产、粮食安全基本上与这些媒体术语不沾边。政府通过'非粮化'，一箭双雕。既缓解了农民的收入问题。又免除了对粮食生产的补贴，还增加了政府的税收。但是，粮食安全这一最重要的公共安全就危险了。根据笔者的计算，成都这个历史上著名的'天府之国'，目前已经成为越来越严重的缺粮区。至少一半以上的安全性粮食需求，需要依靠外部环境输入。相当一部分甚至来自于遥远的东北地区、中原地区。也就是说，如果东北三省加上内蒙、河南，万一调不出足够的商品粮，成都2000万老百姓的饭碗在哪里？至少现在不知道。粮食安全是一个较大的区域发展的基础的基础。其意义类似于摩天大楼的埋在地下的地基。虽然看不见，但意义非常关键。地基一出问题，大厦将倾。粮食安全若出了问题，必定是'来了的人都想跑'，而不是吹嘘的'来了就不想走'！这里就有一个问题，为什么奋力要建设现代化大都市的成都，不夯实自己的地基，反而要不断削弱地基？成都市政府的逻辑究竟是什么？

　　粮食生产之所以容易受到各级政府、各地政府的歧视，原因之一是，粮食生产是产业缺陷最明显的一个农业项目。它不是'三高农业'。其土地生产率非常低。一般不到水果的1/2、蔬菜的1/3。一年两季粮食，产值也就是2000元左右。如果这块土地用于地产开发，20年亩收益还不到地产收益的1/10。因此，在中央政府免费提供粮食安全保护伞的背景下，各地政府都会竭力寻找各种借口，如'发挥比较优势'等，来排斥粮食生产。政府不重视，自然农民就不管。农民没有义务承担粮食安全的公共责任。市民偏好赚钱，农民也是'理性人'，也偏好赚钱。这就是成都'非粮化'方兴未艾的根本原因。政府是'始作俑者'。'成都以高价租入土地的公司或合作经济组织，若仍然从事一般农业，显然是要亏本的。他们因此必须要从事高效益农业。种植最多的是蔬菜、西瓜和药材，此外还有花卉、食用菌等'(P276)。贺雪峰这里说的'一般农业'，主要就是粮食作物。随着'非粮化'，成都的粮食安全越来越脆弱。

　　成都市政府并非不知道粮食安全的重要性。但粮食生产在目前各地政府的行政环境中，实在是吃力不讨好的事情。政府若要达到区域的粮食产量目标，就必须对农民的机会成本进行补贴。如此，将产生巨大的财政支出，并且，GDP的排名立即就会受到影响。由此，成都市政府似乎陷入了GDP增长与保障粮食安全的两难困境。保障粮食安全是对成都的未来负责，但追求GDP更符合目前都市竞争的游戏潮流和媒体的价值取向。政府应该如何抉择呢？我们看到，在国内目前暂时比较宽松的粮食供给环境下，成都市政府几乎是毫不犹豫地仿效'长三角'、'珠三角'的增长模式，全力追求GDP的增长。这就是目前各地政权的发展逻辑。尽管它不具备可持续性。

　　这一逻辑有其理论上的渊源。上个世纪90年代以来，不断有'著名经济学家'鼓吹中国粮食生产要发挥比较优势。他们认为，东部沿海地区没有粮食生产的比较优势，就应该发展工业、服务业，中部地区有比较优势，就应该发展粮食生产。中央政府显然听取了这一理论的'高见'。特别是在2001年以后，竭力推动'主产区'、'主销区'的区域粮食生产分工。但9年后的现状是，东部地区，尤其是'珠三角'、'长三角'、'环渤海'，在把历史上最优质的农地占用完了以后，迅速成为严重的缺粮区，即所谓的'主销区'。木已成舟；而中部地区的省份，出于发展经济的驱动，开始慢慢抵制商品粮的生产。结果导致中部地区的'主产区'，越来越少。'两湖熟，天下足'的湖南、湖北，每年提供的商品粮也在逐年下降。最后国家的商品粮只能主要指望黑龙江、吉林、内蒙古、河南等5、6个北方省份。一个粮食安全'公共悲剧'正在积累、形成。因此，'比较优势'理论的错误，为国家的粮食安全埋下了严重的隐患。并且，它还为各地不断地乱占耕地，提供了理论'说辞'。贺雪峰说'经济学家误导了成都市政府'（p272）。其实，被'误导'的何止是成都市政府呢？

　　也不能说成都市政府完全没有道理。'珠三角'、'长三角'、'环渤海'，可以成为'主销区'，为什么成都就不能成为'主销区'呢？这种'搭便车'意义的选择，将扫除GDP增长的障碍，提升其近期的城市竞争力，缩小与沿海发达城市的经济差距。2009年成都提出'世界现代田园城市'，暴露出了其更彻底的决心。有点像是在破釜沉舟。蔬菜、花卉的回报虽然是粮食作物的3倍以上，但房地产、开发区的回报却是粮食作物的至少100倍以上。也就是说，为了GDP,成都市政府，将以一切手段来实现农地的'非农化'，不惜牺牲未来的'粮食安全'。其中，最关键的难点就是农地的'流转'问题一定要解决。没有'农地流转'，何来开发区呢？何来GDP呢？但要'农地流转'，就需要农地'改革'，依靠'确权'，把'集体'架空。还需要'土地市场'，让农民乖乖交出土地，让开发商去'开发'。说到底，农地'私有化'最符合地方政府、开发商的眼前利益。

　　如果说'非粮化'仅仅是农业结构调整，粮食生产在农业资源得以保存的条件下，还有恢复的可能。而'非农化'的后果将彻底葬送粮食生产的任何希望。农地在被水泥、沥青硬化后，水利设施在被破坏、改建以后，几乎不可能恢复原来的农业功能。因此，随着成都'世界现代田园城市'的逐渐建成，成都将会被格式化为一个永恒的、严重的缺粮区。这一政府的农地逻辑，引向的是粮食安全的深渊。（乌有之乡）