林光荣' 云南日报报业集团保卫处
' 科学发展观的本质和核心，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益。以人为本是发展的目的，以经济建设为中心是达到这个目的的手段。为适应社会经济发展的要求，维护社会的稳定，户籍管理制度应当始终以满足公民的政治、经济、文化权利需要，以维护人民群众的根本利益，以适应社会发展和维护社会秩序为目标而不断地进行改革。
新中国成立后 我国户籍制度的历史变迁
' 户籍制度,是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度,其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。户籍制度及其雏形是随着国家的产生而产生的。户籍制度既具有社会管理功能，又具有巩固经济基础和促进经济发展的经济功能。所谓社会管理功能，指的是人口诸多项目及其变动的记录和统计为社会管理活动提供依据的功能而言。所谓经济功能，则主要是指户籍制度对生产、交换、分配、消费等经济活动的影响和制约作用。
' 1.1949年至1958年，是建国以来国民迁徙最频繁的时期。户籍管理以'自由迁徙政策'为特征。新中国成立初期,失业和通货膨胀现象极为严重，为了抑制通货膨胀,控制失业现象，肃清反革命分子和国民党反动派的残余势力，为国家施政管理和建设提供人口资料，公安部制订了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》和《城市户口管理暂行条例》等户籍管理条例。这些条例的颁布，明确了城市户口管理基本内容是户口登记、发放户口簿，'肃反'工作、就业安置、粮食供应计划以及公共秩序的维护，规范了城市的户口登记和管理。
' 1954年9月第一届全国人民代表大会审议通过的宪法规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。仅1954年至1956年的三年间，全国迁移人口就达7700万。这个时期户籍管理的主要任务，按全国第一次户口工作会议明确规定，是'证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料．发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。'
' 2.1958年以后，是改自由迁徙为限制迁徙时期。为了控制城市人口规模，1958年以后，以《户口管理条例》作为户籍管理的法律依据，公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。特别是上世纪70年代的户籍制度，一味强调用行政命令来控制城市和城市化的发展。如：城市工业大裁员（疏散下放）、知识青年上山下乡等政策，强行地制止了城市化的进展，1977年11月，国务院转批了《公安部关于处理户口迁移的规定》，规定确立关于处理户口迁移的原则主要为：'从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊要严格控制。1959年1月9日全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》，对户籍管理制度进行了改变,正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，对'常住户口登记、暂住登记、出生登记、死亡登记、迁移登记'以及法律资格等作了详细规定，户籍管理的内容从此以法规的形式确立下来。
户籍管理制度在经济社会发展中的积极作用
' 新中国成立初期，为了维护社会秩序、巩固新民主主义政权，户籍管理工作在剿匪、镇压反革命、防范和打击各种犯罪活动等方面发挥了重要作用。因城乡差别的存在，人民群众在居住地的迁移上存在着一种自发流向，户籍制度控制了城镇人口迅速增长，避免了资本主义国家出现的'城市过度综合症'。户籍管理以户籍登记为依据，有计划地供应生活必需品，有计划地进行户口迁移管理和户籍登记，有计划地招工、招干、招生，确保了公民的法律地位和社会秩序的稳定。
' 户籍管理工作在人口登记、管理的基础上，对及时掌握人口信息，提供侦查线索，配合打击各种刑事犯罪活动，教育挽救失足青少年，维护社会等方面发挥了积极的作用。公安机关通过户籍管理，对成年公民进行分层管理，配合乡镇、街道和居委会，对社会进行综合治理，积极消除社会上各种不安定因素。户籍制度管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要的作用。
' 此外，户籍制度客观地、真实地反映了人口递增情况，为全面地掌握人口情况，科学治国，为国家安排国民经济和社会发展计划，制定人口、教育、就业、社会福利等政策提供了重要和可靠的人口依据。
当前户籍管理制度所面临的困境
' 当前户籍管理制度所面临的最大的困境就是流动人口的增加。
' 随着改革开放的深入，城市化建设的需要，农村大量富余劳动力和城镇待业人员涌向各个大中城市，流动人口呈上升趋势。2005年，全国总人口为130756万人，流动人口为14735万人，占全国人口11%，其中跨省流动人口4779万人，与2000年（第五次全国人口普查）相比，2005年流动人口增加了296万人，跨省流动人口增加了537万人，从统计数据看，流动人口呈上升趋势，主要原因是中国的耕地面积仅有13004万公顷，根据2020年我国要达到的中等发达国家水平来推算，我国最多只需要1亿农业劳动力，而目前农村总计有劳动力约5.5亿，以吸收1.2亿计，依旧有近3亿富余劳动力。以目前的人口增长速度和提供的劳动机会来看，至少在四十年后，中国还依然面临着劳动力严重过剩的问题。
' 同时根据《中华人民共和国2004年统计年鉴》的数字，2003年，北京生产总值3663.10亿元，天津生产总值2447.66亿元，上海生产总值6250.81亿元，广东生产总值13625.87亿元，云南生产总值2465.29亿元，四川生产总值5456.32亿元，贵州生产总值1356.11亿元。由于各地区的经济发展程度不同，带来了地区间的差异和个人收入的不同，2003年发达地区的北京、上海平均工资为25312元和27304元，而地处西部的云南、贵州平均工资分别为12870元和11037元，薪酬水平的巨大差异造成了流动人口流向各地区的人员数量的不均。从《2003年人口统计年鉴》中我们看到：在总人口中2002年北京流动人口为31%；天津流动人口为13%；上海流动人口为10%；广东流动人口为14%；云南流动人口为4%；四川流动人口为4%；贵州流动人口为6%。从统计情况看，各省的发展情况不同，需要的流动人口的数量也不同，总的来说经济发达省份的经济发展潜力大，对劳动力的需求也就大，人口也大量地向这些地区流动，这是经济发展的不平衡性的客观原因所决定的。
' 随着流动人口的不断增加，户籍制度的发展已经明显滞后社会的发展步伐，虽然各级政府为适应改革发展的需要，设制了适用于流动人员管理的'暂住证'、'居住证'，但是随着人口的流动和闲散人员增多，城市的住房、交通、流动人员就医、就学、就业、社会治安管理等问题凸现，对户籍管理工作提出了更高的要求。
户籍管理制度改革的思考和建议
' 现阶段，我国实行的二元户籍制度（城镇人口和农业人口或农业户口和非农业户口）和限制户口迁徙的政策，一直是社会各界关注的焦点。各级政府对户籍改革问题进行了积极的探索实践，但是总的说来,户籍改革初期各地政府探索的实践的范围，还是在以户口作为控制的砝码和可利用的资源上。例如,上海出台了《关于外地投资浦东新区申请上海常住户口的实施细则》，规定投资总额和注册资金各在500万元人民币以上,开业满两年、经济效益显著的企业,可申请5个本市常住户口指标。随后各地也出现各色各样的以集资名义而实行的'蓝印户口'或'绿皮户口'等地方性的城镇户口，有的地区户口落户则实行了以房产证为依据的政策。根据这些情况，笔者建议：
' 1、户籍制度改革应选择以社会稳定为主导价值取向，采取渐进模式，不能一刀切。中国是一个拥有十多亿人口，960万平方幅员富源辽阔的国家，全国共有31个省（市、自治区），各省的经济发展水平不一样，户籍制度的改革要因时、因地循序渐进，不能一刀切。
' 2、新调入集体单位的落户人员，应按照户口管理条例中'人户一致'要求，将户口落入实际居住地。随着企业用人制度由固定用人转向合同用人，以及聘用制作为企业的基础人事管理制度的实施，户口一定要落到工作单位的观念已不适应现代经济社会的发展要求。对落户问题，一方面，被招聘人员和工作调动人员要改变户口一定要落到工作单位的观念，主动适应户口管理条例中'人户一致'要求，将户口落入实际居住地；另一方面，单位应与户籍管理部门紧密配合，采取过硬措施，使'人户一致'的要求落到实处。
' 3、户籍制度应对集体户口管理的模式进行改革。随着住房制度改革的进一步深化，许多1998年以前购买房改房的职工按照购房合同的有关条款到房屋交易市场进行交易，购买这些上市公房的人员户口应当按照户口管理条例'人户一致'的规定，将户口落到购买房屋所在地的户籍管理单位（包括集体户口），从而改变目前集体户口的管理现状。
' 总之，户籍制度的改革应坚持科学发展观，充分考虑到我国城镇的交通、教育、就业、社会保障等公共资源和社会福利的承受力，施行渐进的、全面的、系统的改革方案，在有利于经济、政治、文化发展，有利于社会稳定和社会发展的基本前提下进行改革，以保证户籍改革适应经济发展和社会发展的需要。（
- 欢迎来到文学艺术网！