'土地财政'是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。土地出让后，地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方，'土地财政'成了名副其实的'第二财政'，有的甚至成了财政收入的主要来源。资料显示，2001年'2003年, 全国土地出让金达9100多亿元, 约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市, 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%, 有些甚至占80%以上。截至目前，北京、上海今年土地出让金已破千亿元，比去年同期大幅增加。由于土地供应量约为过去两年的总和，今年全国土地出让金有望突破2万亿元。
十几年来，'土地财政'对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用。但是，'土地财政'有悖于执政为民的目的。一些地方政府片面追求政绩，而不顾区域经济发展的实际，过多、过滥地出让土地，抬高地价，房价暴涨，普通大众买不起租不起房子的越来越多，百姓的失望和怨气越积越大，对社会的危害性也会越积越大。笔者就'土地财政'为人所诟病的问题，提出自己的粗浅看法所
第一，透支未来收益，损害子孙后代利益。土地资源具有稀缺性、位置固定性、不可替代性的特点，目前这种依靠开发土地作为发展动力的'土地财政'，是一种权力寻租竭泽而渔的短视行为。各用途出让的土地达40年、50、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，相当于'爷卖仔田'，用子孙的钱。这种'透支'必然影响资本、资源的合理配置，损害地方经济协调发展和长远的利益。
第二，城市无序扩张，土地浪费严重。一些地方政府过分依赖以地生财建设城镇(市)带来了城市规模的无序扩张，耕地被吞食的越来越多，建设用地的利用越来越粗放。有的城镇人口几万人，面积由几平方公里规划扩展到几十平方公里，上百万人口的城市规划几百万平方公里，甚至超过一千平方公里，但'圈而不用'现象突出，使大片土地荒芜。小城镇闲置土地一般5'15%，有的达30%之多。一些开发区、特色园区、乡镇工业园区奢侈圈地，大片土地闲置荒芜。2007年3月2日《第一财经日报》称：深圳闲置土地70平方公里，部分地块闲置时间达12年。我国在城市化过程中出现了'土地城镇化'超过'人口城镇化'的现象和'平地建城植树，基本农田上山'的怪状。目前，中国城市建设用地总量已达世界第一。城市人均建设用地已达133平方米，高于发达国家人均82.4平方米61.41%、发展中国家人均83.3平方米59.66%。
第三，农民权益受到严重侵犯，失地农民生计无保障。
丰厚的土地出让金，使一些地方政府通过滥征、强征农民集体土地，加速了农地非农化，耕地占补平衡机制形同虚设，耕地锐减，失地农民增多，也危及粮食安全。1996～2008年全国耕地面积从19.51亿亩下降到18.26亿亩，减少1.25亿亩，年均减少1041.67万亩。目前，全国失地农民总数有4000多万人。在近三年我国群体性事件中，约有65%与土地征收和房屋拆迁有关，因征地引发的农村群体性事件已成为当前某些地方不稳定的因素。在土地征收过程中，政府以强制性买方垄断市场，获取了低价征收、高价出让中绝大部分土地收益。改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在20多万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。目前，国家征收土地时的补偿主要是按照被征收土地的原用途进行确定，其补偿范围及标准均由法律规定，而农民没有谈判、议价的权利，严重侵犯了被征地农民的合法权益。补偿标准严重偏低。土地补偿费、安置补助费，两项总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍，地上附着物和青苗补偿费，标准由省级人民政府规定。依据上述标准计算，我国现在工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万元'3万元，与动辄几十万、百多万、甚至千多万的土地平均市场价相差甚远。现阶段我国正处于快速城市化的进程中，失地农民数目越来越多，给社会带来的压力越来越大。其中许多人成为种田无地、就业无岗、低保无份的'三无农民'。由于存在着制度性障碍，他们既不可能参加养老保险，又不可能享受失业、退休、医疗保障。这部分失地农民将不多的征地补偿花完后，生活就失去了保障。
第四，房价不断暴涨，普通百姓遭殃。一些地方政府过度依赖土地财政导致房价不断暴涨，一平方米由1500'2500元涨到6000'8000元，高的6万'8万元，地方政府、开发商、银行受益最大，普通百姓遭殃。在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价;而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，'救市'风潮席卷南北就是例证。更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。
第五，抑制了城乡统筹发展，扩大了城乡差距。以地生财使地方政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是我国在城市发展中实行的'土地剪刀差'，农村土地虽然是'集体所有'，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征收、征用农地之后，再将使用权出让给企业，政府从中获得了巨额'剪刀差'，投入到城市建设，促进了城市快速发展。随着城市房地产的发展，政府从中赚取的土地差价越来越大，时至今日，'土地财政'已经为各级政府创造了巨大的财富，但由此也给社会的和谐发展，尤其是城乡统筹发展带来不少问题。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益显现，农民的利益却没能随着城市化的进展同步增长，反而受到损害。城乡差距和地区差距不仅没有缩小反而更加扩大了。
第六，损害了社会公平，土地'腐败'严重。国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于国有土地基本属性，即为全民所有这一基本属性。在地方政府、开发商、银行利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。政府获取土地出让金及其相关收入的目的应该是社会公共服务最大化，但现实是损害了社会的公正公平，败坏了社会风气，威胁了社会和谐稳定，严重地损害了党和政府在人民群众中的威信。在巨额利益驱动和诱惑下，土地'腐败'严重。卖地过程中少数党政干部财大气粗挥金如土，'杈力寻租'为所欲为。土地管理权力上收并集中于少数几个人手中，流于形式的公开透明办事制度，'土地爷'热衷于滥用职权，靠土吃'土'成为通行的潜规则。国土资源系统己沦为腐败重灾区。据新华网(广州)2010-09-27报导：去年以来至今年8月，全国检察机关立案查办国土资源领域职务犯罪案件1978件，其中大要案1371件，县处级以上干部要案186人。土地'腐败成本'必将推高房价，转嫁给消费者，导致中央宏观调控政策执行力弱化。
第七，资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。多年来地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，把开发商声称只为富人'盖房子'的房地产业当成了支柱产业，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展生产能力严重过剩，而真正的支柱产业反而被忽视，这与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。近几年房价不断暴涨，房地产已成为'吸金场'，一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了房地产开发商。一些地方政府仍依赖技术含量极少的'空心化'房地产业拉动经济增长保财政收入，这是何等危险!从一个国家来看，房地产沉淀的社会资金越多，对其他领域的发展越不利，没有一个国家因房地产发达而成为世界强国。美国以往的支柱产业是铁路、钢铁、石油、飞机和汽车制造业，现在是航天、信息产业。日本是靠汽车、电子、光学和计算机产业奠定世界经济第二的基础，实现了国家复兴。从一个企业来看，沉迷在房地产就会丧失斗志，荒废主业。日本泡沫经济时代购买不动产越多的大企业，受到的拖累就越大。靠非理性疯狂拉高房地产等资产价格拉动的经济增长是不可持续的，并可能使整体经济和社会受害。
第八，造成了资源、资金的严重浪费。一些地方政府官员热衷于卖地,其最核心利益是:收与支其巨大黑洞!土地出让收入由本级政府'自收自支'长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来各地搞了不少'楼、堂、馆、所'和'政绩工程'攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。更为严重的是，一味'以地生财'，盲目铺摊子上项目，往往会导致大量低水平的重复建设，造成巨额资金积压和资源浪费，造成国有土地资产大量流失。据国家统计局公布的数据显示，在从2000年-2009年10年的时间内，全国房地产企业一共购置占地面积近33亿平方米土地，而在这10年内全国房地产完成土地开发面积仅有近21亿平方米，这十年出让的房产开发土地，就被房地产开发企业雪藏了12亿多平方米。这一存储量足够内地上市房企开发5、6年，这样就意味着内地上市房企的大部分土地目前处于闲置状态。
第九，地方政府土地抵押收入的增长，加大了金融风险。目前我国银行贷款中,一半以上都是以土地作抵押。审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。
第十，过度'以地生财'是不可持续的。尽管近年来土地财政作为地方政府财政收入的重要来源，对促进地方经济发展发挥了重要作用，但'以地生财'不仅是一种不可持续的短视行为，还很大成程度上造成了城市土地粗放利用和城市规模无序扩张。况且城市建设用地总量是由城市人民口决定的，用地需求饱和后卖不出地，后续的财政开支就得不到保证。到2025年我国城市化水平就会达到70%的平稳期，'土地财政'之路只能是短期选择，绝非长久之计。
综上所述：'土地财政'难持续，'以地生财'害处多。前面是地方政府玩命似的卖地，后面是房地产商拼命囤地。开发商、银行、炒房者、地方政府合起伙来坑老百姓，高房价已经成为社会问题。
目前我国正处于经济发展方式转变的大好时机，相信地方政府一定会按照中央'十二五'规划的建议，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，采取有效措施让工人农民富起来，把房价降下来。'
('中国选举与治理网'首发)
作者：方忠敬
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