1990年代以来的中国教育是以教育规模、数量的急剧扩张为主要特征的，从而使教育更具有全民教育的性质。向市场经济体制转型的社会变迁，使教育的外部环境发生了巨大变化，唯一不变的是教育的贫困。它成为一个致命的诱因，在实现国家主义的发展目标与追求经济利益的双重驱动下，旧有的制度性障碍在市场环境中的演化，产生转型社会特殊的教育问题。教育走上一条被称为'教育产业化'的路径。其基本特点是：
（1）教育改革以解决教育经费短缺为核心，以提高宏观效率为主要取向。'两基'达标、多渠道筹集教育经费、高校投资体制多元化等等，都是从这一基本现实出发，围绕这一目标进行的。各级教育在数量和培养规模上的扩大、尤其是高校的大规模扩招，取得了很大成效。
（2）教育初步出现'多元化'的格局。单一公立学校的格局被打破，出现了投资、办学、管理体制的多元化，引导了教育价值的多元化，教育消费、教育服务、教育市场、教育成本分担、教育产业等概念得以建立，新的思想和模式开始涌现，学生和家长的教育权益开始受到重视。教育吸引了大量社会投资，而政府对教育的投入增长缓慢。
（3）'效率优先'的发展观，对教育公平比较忽视。各种名义的'市场化'改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性，加大了基础教育的城乡差距、地区差距和阶层差距。与此同时，教育规律所要求的教育的相对独立性以及人的发展需求，在很大程度上也被模糊和忽视了。
伴随高校扩招、普通高中的大发展，城乡之间、地区之间的教育差距在拉大，在2001年左右达到顶点，然后开始改善、回落。高校出现了庞大的贫困生阶层，高中和高校的阶层差距显现，阶层差距成为突出问题。接受高中教育、享受优质教育越来越成为家长社会经济地位的竞争。教育作为社会分层的工具，呈现出凝固和制造社会差距的功能。
（4）由于宏观的教育管理体制并没有改革，政府对教育资源宏观垄断的格局并没有真正改变，从而形成'宏观垄断、微观搞活'的扭曲格局。公办教育通过'转制学校'、'名校办民校'、'独立学院'等政策设租寻租，面向社会、家长强势地攫取经济资源，形成与民办教育的不公平竞争；民办教育受到歧视，发展艰难。
愈演愈烈的择校热、巧立名目的乱收费和高额的'择校费'，使教育支出成为民众的重负。单一的'分数'能力'标准被打破，以金钱换取学额被大规模地合法化，实质性地腐蚀着基础教育的品质，造成教育的社会声誉严重跌落。
因而，中国教育在世纪之交突飞猛进的发展中，教育公平成为突出的社会问题，引起社会舆论的强烈关注和持续不断的声讨批判。
影响教育公平的制度性因素
1.权利的平等仍然是问题吗？
'文革'之后废止阶级路线政策，公民平等的教育权利得以恢复。目前，仍存在一些权利平等问题，如进城务工的农民工子女接受义务教育问题、大学招生中过高的体检标准、一些学校对身体残疾者的歧视等等。但总体而言，我国教育公平问题的基本关注，已经从不公平（教育权利）转到不均衡（教育机会），集中在教育机会均等的问题上。
尽管如此，我们仍应对'权利平等'问题保持必要的警惕，主要是如何保障弱势阶层的受教育权利。突出的例证是关于进城务工的农民工子女接受教育的问题。在大规模的城市化进程中，1990年代中期这一问题即开始出现，流动人口子女接受义务教育的权利被严重地忽视。经长达十年的努力，才在2004年形成'以流入地为主'、'以公办学校为主'的教育政策，从制度上保障农民工子女的受教育权利。
另一方面，1977年'文革'之后的拨乱反正，主要是对平均主义的否定而缺乏对特权思想的清算。1990年代之后官本位价值回潮，利益集团的特权又重新出现，公然挑战教育公平。主要表现为在入学机会上，特权阶层寻求超越公平规则的特殊利益。目前重点中小学普遍存在着三类学生：通过考试入学的'公费生'，通过交费上学的'自费生'或'交费生'，还有一类'条子生'，即官员和权势阶层通过权力获取的教育机会。'条子生'所体现的权学交易对教育公平的侵害，更甚于缴费上学。一个极端的例子是，河北省东光县办学条件最好的公办实验小学根据县文教局红头文件，明文规定招生对象限定'县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女'。[13]这说明在中国这样具有深厚的封建传统、官本位价值的社会，教育机会'权利还是特权，是个不会过时的提问。
2.两种不同的教育发展模式
新中国教育发展的历程，启示我们认识两种不同的教育发展战略。一种是以普及义务教育为基础、循序渐进的发展模式，首先普及义务教育，在此基础上再逐步发展高中和高等教育。这是先现代化国家常见的渐近发展模式。另一种是将教育发展的重心置于城市和高等教育，同时将基础教育纳入为高等教育服务的升学教育轨道，形成一个高度竞争的宝塔型学校教育系统。新中国教育选择了后者，这是与当时迅速实现工业化和科技现代化的赶超战略相匹配的。这两种发展模式、教育价值的冲突，构成新中国教育的基本矛盾。
五六十年代基础教育的方针徘徊于'扩大教育机会'提高教育质量'这样两个不同的目标之间，以政治运动方式推行的教育改革造成了教育发展的剧烈动荡。如1958年的教育革命强调扩大劳动人民的教育机会，大力发展全日制中学和各类职业的民办中学以及半耕半读中学；1961年后进行的调整和收缩强调教育质量，大规模减少农村学校和学生数（其中部分原因是为减少商品粮的提供人数）；1964年后又开始推行'两种劳动制度，两种教育制度'，大力发展半耕半读学校。
'文革'时期的教育提供了另一种选择和实践，在文化价值和发展模式的层面上，具有特殊的认识价值。与'重高等教育，轻基础教育'、构造一个'宝塔型'的升学教育体制相反，'文革'时期的教育方针强调发展基础教育，培养面向农村、面向基层的中初级科技人员、教师、赤脚医生等。它被视为是'反智主义'、'文化平均主义'的表现。'文革'中对教师和知识分子的歧视打击无疑具有'反智主义'的价值，取消一切考试、取消各种不同类型的学校也的确是搞'平均主义'，但对'文革'时期教育政策的整体评价不是用贴标签的简单方法可以回答的。
3.两种促进教育公平的政策
比较各国普及教育、实现教育公平的历程，有两种基本思路。一种以美国为代表。由于美国社会多元文化、种族、宗教的异质性，教育被视为实现社会整合的大熔炉。在著名的'科尔曼报告'的基础上，美国在1960年代以消除种族歧视为主，通过强有力的国家干预和强制性的补偿性政策推进教育公平，包括黑人学校和白人学校的合校运动、为学生提供交通便利的校车运动、规定高等学校招收少数族裔的比例和制定优惠政策，等等。这是因为在事实上存在巨大的社会不平等的现实中，仅仅给予弱势群体'一视同仁'的对待是远远不够的，必须采取向弱势群体倾斜的'补偿性原则'，才能有效地减少不公平。这就是罗尔斯公平判据中'平等性原则'之后的'补偿性原则'。
与美国不同，作为相对单一文化、民族的日本，主要通过发展性政策推进教育公平，将增进教育公平的目标蕴涵于整体提高教育的普及程度，也就是我们所熟悉的扩大总量、从而改善每一个个体教育机会的思路。多年来，中国实行的也是这种'总量'人均'模式的发展思路。
中国问题的特殊性在于，中国虽然没有美国那样巨大的种族、宗教、文化的差异，但作为一个幅员辽阔的大国，各地基于不同的资源、环境、历史、文化的发展性差距极大，超过了欧洲国家之间的差异，这是与美国不同的另一种'异质性'。中国普及教育的历程已经说明，在差异性极大的现实中，仅靠同等对待的平均推进策略、企图通过社会发展自然地缩小和弥补差距的设想是不真实的，必须依靠政府对弱势地区、弱势人群补偿性的倾斜政策。或者说，在中国这样发展差距极大的人口大国，必须同时使用'发展性'和'补偿性'两种准则，才能有效地促进普及教育，增进教育公平。
还应当看到，韩国等许多国家普及免费义务教育的历程，都是首先在最偏远、贫困的海岛、渔村实行免费，逐渐扩大到农村，最后惠及城市，是一种依据经济发达程度'逆向'普及的策略。让最贫困的地区和人群首先受惠，这实际上是另一种补偿性政策。比较之下，不难看到中国普及教育进程在城乡二元、重点学校与普通学校二元的精英主义发展模式中，教育资源优先向城市和强势阶层倾斜，更需要扶持的农村和贫困地区日益被边缘化，从而造成城乡之间、发达地区和欠发达地区之间'锦上添花'和'雪上加霜'这样的两极分化。
4.新的利益格局和动力机制
与历史形成的发展差距'导致教育不公的发展性因素'相比，真正值得重视的是影响教育公平的制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往会加剧现实中的教育不公；同时，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制度变革和政策调整来增进社会公平，是更为容易实现的。因而，认识和调整这一制度性因素，应当是我们关注的重点。这种制度性不公，主要表现在教育资源配置不公、教育政策和规则不公这样两个方面。它们来自于管理系统的不同价值和利益机制。1990年代中期以来，伴随社会生活和利益主体的多元化，教育领域也出现了多元利益的新格局。政府与学校之间传统的行政联系，正在被政府'学校'市场的复杂关系所取代，后者是由教育消费者（来自不同阶层的学生和家长以及社会用人单位）、教育投资者和举办者构成的。因而，教育等公共事业领域的改革存在着三种不同的价值诉求，构成转型社会特殊的动力机制。
（1）计划经济时期的惯性
计划经济时代形成的国家主义目标和价值具有很大的惯性，仍在当下的社会生活、公共政策制定中发挥重要作用。其基本特征是强调中央政府所代表的国家利益，强调效率优先，习惯性地主张国家掌控资源，实行集中计划，强化政府和部门的权力，存在行政化、部门化、官本位等价值特点。在资源配置上存在城市中心、扶持重点之类的惯性，倾向于维系城乡之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的'二元结构'。
（2）来自市场的动力和价值
市场经济的发育改变了教育的外部环境，学生和家长成为重要的利益主体，主张自身的教育权益、要求提高和改善教育服务的质量。多元的教育投资主体强调微观的管理效率和经济效益，具有用企业管理改变教育管理、将市场准则（如利益交换原则）引入教育的倾向，它推动了入学机会标准的多元化、教育地方化的发展，也带来文凭主义、就业功利主义的强烈影响，产生了所谓的'地主效应'，如各地名牌大学招生本地化的趋势。
（3）教育利益集团的特殊利益
转型期体制改革的重要特点被称为'内部人改革'，即在缺乏有效的社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌控重要资源的权力部门主导的改革。在这一机制下的市场化改革，其实际关注点往往不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务以及通过改革提高微观效率；而是集中在经营、创收等营利性环节上，以弥补由于政府投入不足、学校扩张冲动和管理效率低下造成的资金匮乏。由于垄断和缺乏监督，逐渐形成基于部门利益的特殊利益集团，并出现了公开地设租寻租、权学交易、钱学交易等制度性腐败，造成扭曲的市场和不公平竞争。
因而，在当前谈促进教育公平、教育机会均等，一个突出的问题是政府治理。通过正确处理政府、市场与学校的关系，确立教育的公益性、公共性、公正性等基本价值，确立政府提供公共服务、公共产品、维护公平竞争的市场秩序等基本职责，规范政府在市场经济环境中的行为。另一个重要方面是在多元利益格局的现实中，建立新的公共政策决策机制。通过公众参与、多元利益表达和利益博弈等机制和制度创新，达到价值和利益的平衡，确保教育公共政策的公正性，不仅体现和保护大多数人的利益，而且体现和遵循教育、学术自身的规律，避免教育公共政策仅为'官场'和'市场'所左右的失误。
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